三是种族歧视。以道格拉斯·梅西和南希·丹顿《美国式的隔离:隔离和底层阶级的产生》 (American Apartheid, Segregation and the Making the Underclass) 为代表, 他们认为在居住隔离上, 种族因素起了主导作用。20世纪70年代, 即便黑人收入增加了, 隔离程度也没有下降, 不管黑人挣多少, 他们与白人始终存在空间上的分离。11而理查德· 鲁斯坦 (Richard Rothstein) 从另外一个角度, 开始关注种族居住隔离背后的推手, 即各级政府的作用, 认为居住隔离不是个人选择的结果, 而是长期以来各级政府的政策造成了黑人居住隔离。12

最后, 20世纪末到21世纪初以来, 美国的种族居住隔离的走势与现状是什么?人口普查局的约翰·艾斯兰德 (John Iceland) 等人在研究了1980年至2000年人口普查局的数据后, 认为上述时间黑人的居住隔离程度有了明显的下降, 但相对其他族裔群体还是处于比较高的水平13, 布鲁金斯学会统计专家威廉姆·弗里 (William H.Frey) 和曼哈顿研究所雅各布·维克多 (Jacob L.Vigdor) 也持同样的观点, 后者更加乐观, 认为2010年的美国城市是一个世纪以来最融合的, 全白人的社区几乎灭绝了, 隔都化的社区在减少。14相对于乐观的观点, 丹尼尔·利希特 (Daniel T. Lichter ) 提出了较为悲观的观点, 他在文章中提出了“宏观居住隔离”的概念, 从1990年到2010年期间, 从微观上 (即社区内) 居住隔离程度是下降了, 但如果从宏观上即社区之间, 或者是不同的城市、城市和郊区、远郊之间, 居住隔离情况变得更糟糕了。15

对于美国居住隔离问题, 我们国内学术界也有所关注, 主要集中在三个方面:

第一方面是介绍美国居住隔离的理论, 以郝亚明的《美国的种族居住隔离: 理论与现实 》为代表, 该文在文献整理的基础上对美国种族居住隔离的现状和特点进行了总结, 并对其形成机制的三种主要解释范式进行了详细介绍。16第二方面主要是对种族居住隔离形成机制做进一步分析, 以韩玲和孙群郎的研究为代表, 17孙群郎认为美国金融机构的种族歧视政策是导致黑人等少数族裔种族隔离的重要原因之一, 而种族限制性契约是一种比排他性分区制、歧视性房贷和地产经纪人的引导更加露骨的种族歧视和居住隔离措施 。韩玲在《美国社会种族居住隔离模式探析》一文中, 认为城市、社区和个人行为与联邦政府住房政策成为直接推动这种居住模式形成和强化的两股力量。第三方面的研究是居住隔离产生的社会政治影响, 如公立学校教育等, 这里不一一赘述。本文是在上述研究的基础上, 主要是针对新世纪以来美国种族居住隔离的形式与特点进行归纳, 探讨其形成的原因, 着重政府尤其是联邦政府政策的作用, 以期对近年来美国政府的居住隔离政策有比较直观认识。

2新世纪美国居住模式的新变化

进入21世纪后, 由于人口种族构成变化, 大量移民的进入, 黑人人口的迁移等诸多因素影响, 美国的居住模式发生着变化, 呈现出以下三个新特点。

(一) 族裔之间的居住隔离依旧存在, 但黑人和白人之间的居住隔离状况有所改善, 其标志就是隔离指数有所下降。

美国学者约翰 ·洛根 (John R.Logan) 等人根据2010年人口普查数据, 认为在美国367个大都市中, 白人生活社区人口构成是75%白人、8%黑人、11%拉美裔和5%亚裔。黑人社区是45%黑人, 35%白人, 15%拉美裔和4%亚裔。拉美裔社区是46%拉美裔、35%白人、11%黑人和7%亚裔。亚裔社区是22%亚裔, 49%白人、9%黑人和19%拉美裔。18威廉姆 ·弗雷依据2013—2017年美国社区调查数据 (American Community Survey) , 对人口超过1百万、黑人人口比例超过3%的51个大都市区进行了研究, 结论是2013—2017年白人社区中白人比例是72%、黑人8%、亚裔6%、拉美裔12%、其他3%, 黑人社区黑人比例45%、白人31%、亚裔4%、拉美裔17%、其他3%。19从上述两组数字可以看出, 尽管白人更偏好居住在同质性社区, 但这种同质性社区也在悄然发生变化, 人口变得更加多样化了。白人人口主导的邻里 (白人人口至少占90%) 1980年时有35409个, 到2010年时只有14216个, 黑人主导的邻里由1889个 降到1787个。20

在大都市层面上, 黑白之间的隔离指数从20世纪70年代以来开始走低, 2000年时已经较20世纪70年代下降了20个百分点, 1970年为79, 2010年降至59。21相对于2000年, 2013—2017年黑白隔离又有了一定改善, 隔离指数高于80的城市消失了, 高于70的城市2000年有9个, 2013—2017年降为7个。从地区分布看, 2013—2017年隔离依旧严重的城市如密尔沃基 (79.8) 、芝加哥 (75.3) 、底特律 (73.5) 、纽约 (78) 、克利夫兰 (72.9) 、辛辛那提 (67.3) 等均处在北方, 南方和西部休斯顿 (60.3) 、亚特兰大 (58.8) 、达拉斯 (56.8) 、凤凰城 (49.2) 、奥斯汀 (49.1) , 这些城市的特点是较2000年, 隔离指数降幅大。22

之所以会出现这些变化, 背后的原因有以下四方面, 第一, 20世纪90年代黑人回流南方, 这其中包含大量中产阶级黑人, 他们的郊区化直接促使了“阳光地带”城市如休斯顿、达拉斯、亚特兰大等城市隔离指数的下降。第二, 北方城市如底特律、芝加哥、克利夫兰等尽管也出现了黑人郊区化, 隔离状况较20世纪80年代也有所下降, 但由于聚集了大量的黑人, 仍然保持着较高的隔离指数。黑人人数规模与隔离指数有着相当密切的关系。23第三, 20世纪末大量拉美裔、亚裔移民进入大都市, 对黑白种族居住隔离起到了“缓冲”的作用, 这是移民城市如休斯顿、达拉斯、洛杉矶等隔离指数下降的关键原因, 佛罗里达州的一些城市因为移民的到来而隔离指数有所下降, 北卡罗来纳州的夏洛特市, 过去鲜有移民足迹, 新世纪之交涌入大量拉美裔, 夏洛特所在的梅克伦堡县 (Mecklenburg ) 有着223个普查小区, 其中至少有20%的小区有四分之一的黑人和拉美裔, 由于拉美裔的到来, 该县黑人不足5%的小区从2000年46%下降到39%。24第四, 黑人中产阶级的崛起, 有助于缓解居住隔离。借助民权运动的动力, 黑人中产阶级崛起, 经济状况有了很好改善, 尤其是年轻一代已经不甘于居住破败的内城, 于是出现了“黑人的逃离”, 黑人人口为主导的内城人口逐步减少, 2000—2010年, 南方、西部的城市如亚特兰大、达拉斯、洛杉矶等市黑人人口减少, 同时全国最大的100个大都市, 其中96个市郊黑人人口增加。25

(二) 黑人住内城, 白人住郊区居住的格局被打破, 出现了多样化郊区, 但“白人的逃离”并没有结束。

1976年密歇根大学的几位学者在实地调研了底特律地区居住隔离状况后, 撰写了论文《巧克力色的城市, 香草色的郊区:种族因素导致社区分离的趋势还将持续?》, 在文中他们根据1970年底特律市人口状况:中心城市人口150万人, 45%是黑人, 郊区人口250万人, 只有4%是黑人, 而且城市黑人人口有增无减, 1976年内城学校中黑人学生比例从1970年的64%上升到80%, 他们将底特律称为镶嵌在白色郊区环中的黑色城市, 并形象地用了当时流行音乐中一句歌词“巧克力色的城市, 香草色的郊区”。26

进入21世纪后, 这种情况有所变化, 比“巧克力色的城市, 香草色的郊区”居住隔离模式更加复杂了。27原因之一就是少数族裔的郊区化, 威廉姆·弗雷称之为出现了“熔炉式”的郊区。黑人的郊区化始于20世纪的70年代, 但拉美裔、亚裔进入郊区则开始于上世纪末。1990年100个大都市区各族裔郊区化比例是白人74%、亚裔54%、拉美裔47%、黑人37%, 2010年时白人78%、亚裔62%、拉美裔59%、黑人51%。282010年时有36个郊区少数族裔的人口至少有35%, 在种族多样化的郊区中, 拉美裔占多数 (25个) 、黑人9个, 亚裔2个, 除了纽约和芝加哥郊区外, 这些郊区主要分布在南部和西部。加州的旧金山、圣荷塞、里弗赛德 (Riverside) 、萨克拉门托 (Sacramento) 莫德斯托 (Modesto) 以及休斯顿、华盛顿特区和拉斯维加斯等16地郊区出现了少数族裔占多数的情况。

当前美国55%人口居住在郊区, 29少数族裔的郊区化也有了很大进步, 从人数看1980年时黑人郊区人口只有600万人, 2010年1600万人, 拉美裔1980年500万人, 2010年2300万人, 亚裔1980年120万人, 2010年830万人。30从形式上看, 少数族裔的郊区化有三种形式, 第一种以洛杉矶郊区为代表 (见表1) , 人口构成和城市差不多。

第二类以亚特兰大为代表, 黑人的郊区化程度较高 (见表2) 。

第三类以底特律为代表, 依旧是黑人的城市, 白人的郊区, 尽管近年来出现了黑人进入郊区的状况, 但比例很低 (见表3) 。

但有这样三个特点需要注意。

第一, 相对于其他族裔, 黑人的郊区化率较低, 2010年郊区人口中白人占68.7%、拉美裔14.8%、黑人10.1%、亚裔5.3%、其它1.1%。31第二, 相对中心城市, 种族居住隔离程度较低, 但隔离依旧存在。马里兰州的乔治王子县位于华盛顿特区郊区, 在20世纪七八十年代还是白人的地盘, 随着黑人的迁入, 成为了全国最著名的、最富裕的黑人中产阶级的郊区社区。32乔治王子县人口中的64%是黑人, 而同为华盛顿特区郊区的弗吉尼亚州阿灵顿县, 71%居民是白人。另外一个例子是纽约长岛的两个社区, 亨普斯特德 (Hempstead ) 和花园城同处拿骚县, 一街之隔, 亨普斯特德居民92%是黑人和拉美裔, 家庭中位数收入5.2万美元, 花园城88%居民是白人, 家庭中位数收入是15万美元。“长岛变得更多样性, 拿骚县也变得更多样性了, 但少数族裔主导的社区变得更少数族裔化, 白人主导的社区则有更多的白人居住。”33第三, 郊区发展极其不平等, 少数族裔进入郊区并不是和自己的经济地位相配。实际上, 少数族裔进入的郊区是近郊, 近郊五分之二的人口是少数族裔, 而远郊 (人口只有大都市区的10%) 五分之四的人口是白人, 因此也有学者认为少数族裔居住的郊区是原来内城社区的“升级版”, “是新一轮白人逃离后遗弃的不太好的社区”。34以住户的贫困率为例, 白人居住的郊区贫困率不到7%, 拉美裔是12%, 黑人是11.4%, 收入超过7.5万美元的黑人和拉美裔居住社区的贫困率比收入不到4万美元白人社区的贫困率还高。35以圣路易斯郊区弗格森镇为例, 该镇处于圣路易斯近郊, 黑人人口占50%, 圣路易斯郊区是位列密尼沃克、迈阿密、克利夫兰之后全国第四大郊区隔离程度最严重的地方, 尽管从2000年隔离指数74.0, 下降到2017年的71.7, 但还是高于全国平均水平。该市郊区贫困率低于12%, 白人郊区贫困率不到6.2%, 黑人郊区平均贫困率在16.4%。

总之, 少数族裔郊区化的进程还在进行中, 由于地区不同, 如南方阳光地带由于黑人中产阶级和大量拉美裔、亚裔移民的进入, 少数族裔的郊区率提高较快, 但北方一些大都市如底特律等变化有限, 另外就是远郊还是以白人为主, 如圣路易斯的远郊黑人人口只有不到10%。36

(三) 内城绅士化对当前居住模式的改变有着很大影响。

内城绅士化 (Gentrification) , 也有翻译为中产阶级化, 这个概念最初来源于1964年社会学家鲁斯 ·格拉斯 (Ruth Glass) , 他将内城绅士化定义为, 原有的工人阶级为主的社区被高收入的新来者所替代, 直至该地区社会特征发生的过程。在美国内城绅士化经常指的是少数族裔尤其是黑人贫民窟 (ghetto) 在经历了投资减少、经济下滑后, 由于城市改造, 出现了复兴和再投资, 大量白人中产阶级涌入, 原来社区发生了从族裔构成到经济发展均出现变化的过程。有美国学者认为, 内城绅士化降低了城市的居住隔离。37

有关内城绅士化的作用评估, 我们国内亦有学者关注, 孙群郎、常丹丹在《美国内城街区的绅士化运动与城市空间的重构》一文中, 认为绅士化运动导致了美国城市空间结构乃至整个大都市区空间结构的变化, 对于阻止中心城市的进一步衰落发挥了积极作用。38

对于这个问题, 美国学者有着截然相反的观点。2005年兰斯· 弗里曼 (Iannce Freeman ) 通过比较绅士化社区、没有经历绅士化社区以及一般大都市区社区的流动情况, 认为绅士化和人口迁移并没有太多的直接联系, 绅士化也不是造成社区社会经济变化, 从而引起居民替代的主要机制。39杰克林·王 (Jacklyn Hwang) 等通过对2007—2009年芝加哥内城绅士化过程的研究, 认为对于黑人和拉美裔集中的社区作用是消极的, 如当社区中黑人人口大于40%的时候, 绅士化的作用减弱, 种族构成是个门槛因素, 40这个结果有助于解释在都市转化过程中社区种族不平等的再生问题。凯瑟·纽曼 (Kathe Newman) 等人通过对纽约8300—11600户家庭的研究, 得出结论是在1989—2002年纽约市的替代律相当高, 占到当地迁移者的6.6%—9.9%之间, 认为目前城市热衷于绅士化, 忽略了穷人的住房需求, 尽管低收入人群可能能分享绅士化带来的好处, 但绅士化这个又苦又甜的果子很快会烂掉, 当对低收入人群扶持政策消失后, 他们就不得不离开城市, 完成人口的置换。41

对于内城绅士化, 应该看到, 一是内城绅士化的区域有限, 并不是所有地区, 有美国学者认为受绅士化影响的大都市区只占全部大都市区的10%, 或者从人口普查局的人口普查小区 (tract) 看, 只是6%的小区。42有学者认为, 以房价和房租变化为依据衡量绅士化程度, 房价直接反映该地人口的受教育程度、职业等状况。绅士化的普查小区一定是处在大都市的中心, 绅士化前该小区房价在全市的下半部, 绅士化后上扬, 2000—2007年居前五位的城市是:波士顿 (房价上升61%, 下同) 、西雅图 (55%) 、纽约 (46%) 、旧金山 (42%) 和华盛顿特区 (35%) 。43此外即便存在绅士化促进居住融合, 但也要看到是在大都市区居住隔离逐年缓和的大环境下发生的。而且对于不同的少数族裔群体, 绅士化影响不同。杰克林·王通过对1995年以后芝加哥社区绅士化研究, 认为只有白人人口占35%以上的社区, 绅士化的作用还在继续, 黑人人口占40%以上的社区绅士化基本没有什么效果, 该学者在研究西雅图社区后, 发现亚裔与城市绅士化关联比黑人和拉美裔要强, 西雅图在经历亚裔移民进入的同时, 也经历着城市绅士化。44

绅士化是否缓解了居住隔离?华盛顿特区可以说是美国城市绅士化的典型, 由于城市复兴, 大量富裕白人迁入, 2011年该市50年来首次由黑人人口占主导 (人口占60%) 的城市变为多样性的城市, 在约69万的人口中, 黑人为46.4%、白人36.3%, 拉美裔为10.9%。近一半的黑人人口集中在阿纳卡斯蒂亚 (Anacostia) 河以东, 河西的黑人由2007年42%下降到2015年33%, 同期河东的贫困率从27%上升到33%, 居住多为低收入的黑人, 黑人人口占到92%, 46%的孩子是生活在贫困家庭, 全市这个数字是13%。45华盛顿特区绅士化地区2000—2015年间白人人口比例从5%上升到50%, 但同期同地公立学校的白人学生注册率仅从1%上升到8%, 这种不对称也说明绅士化并没有能带来种族融合。46

华盛顿特区的哥伦比亚高地 (Columbia Heights ) 是新世纪内城绅士化的典型, 1968年马丁·路德·金遭暗杀后此地发生过持续暴乱, 大量房屋空置, 绝大多数居民是黑人穷人, 小区破败不堪。新世纪伊始, 市政府注资1.38亿美元, 大大改善了基础设施, 2000—2010年人口增加了6%, 2012年被誉为全国发展最快的绅士化社区。同时该社区的人口结构和社会经济状况发生了显著变化, 四分之一的黑人和近20%的拉美裔人口离开了该地, 白人人口翻了4倍。2000年以来中位数房屋租金上涨了50%, 中位数房屋价格翻了一番。47

总之, 无论是居住隔离状况的好转, 还是“熔炉式”郊区的出现, 以及城市绅士化的形成, 只是从有限的几个侧面勾勒出当下美国居住隔离的新状态, 这个状态背后的形成原因是值得深思的问题。

3居住隔离形成机制

种族歧视是美国社会的痼疾, 居住隔离是种族歧视的突出表现, 是一种“美国式的隔离”, 48成为美国许多社会问题的来源, 如一位政府前官员所说 , “我们社会现存所有其他形式的隔离始于 ‘你住在哪里?’”。49

20世纪民权运动以后, 尤其是1968年《公平住房法》颁布后, 很难公开推行歧视少数族裔政策, 如以前的“红线政策”50、公共住房按种族分配等, 但居住隔离依旧严重。美国学者罗斯坦认为, 推动居住种族隔离的因素有个人歧视、白人逃离、地产商和金融机构的贪婪, 以及种族间贫富差距和自我隔离的影响, 但如果没有政府的有意为之, 这些因素是没有机会得到实现的。他将因私人行为导致的种族居住隔离称为“事实上的隔离” (de facto) , 因国家行为导致的种族居住隔离称为“法律上的隔离” (de jure) , 后一种隔离是违背美国宪法和《民权法》的。51当前“低收入住房税抵扣政策”、住房优惠券和“排斥性性区划”是政府在推动“法律上的隔离”方面主要手段, 即便有些政策的出发点并不是基于种族歧视, 但效果却是使居住区种族隔离之墙更加坚固。

(一) 低收入住房税收抵扣政策

1986年根据《税制改革法》, 美国政府确立了低收入住房税收抵扣政策 (Low Income Housing Tax Credit Program ) , 通过给予房屋开发商税收抵扣的优惠政策, 吸引开发商投资开发低收入房屋, 同时降低低收入者家庭的住房负担, 加大保障房 (affordable housing ) 建设。应该讲, 政府的出发点是好的, 解决低收入者, 尤其是少数族裔的住房困难, 各级政府用补贴房地产商的方式, 鼓励其开发保障性住房方面, 也就是所谓的“补砖头”政策, 每年约970亿美元投入, 低收入住房税收抵扣项目约有80亿美元, 这些房屋占1987—2008年多户住宅的21%。52但这个项目在具体实施上, 并没有解决种族歧视和贫困集中的问题, 甚至有媒体认为不管该项目的意图如何, 低收入住房税收抵扣项目加剧了种族隔离。53

以近年来休斯顿市一起低收入住房税收抵扣项目为例, 可以看出该项目对种族居住隔离的影响。2015年休斯顿房管局 (Houston Housing Authority ) 拟在加列里亚地区 (Galleria) 修建233套低收入住房税收抵扣项目保障房, 被称为山景街项目 (Mountain View Drive Project) , 233套中的70%是租给家庭收入只有休斯顿中位收入家庭收入60%的家庭, 20%的房屋是按市场价, 只有23套是租给极其贫困户或是居住在公共住房的人。加列里亚地区是休斯顿的富人区, 87%的居民是白人、3%的居民是黑人, 项目附近价值百万美元的房屋比比皆是。休斯顿低收入住房税收抵扣项目58%的居民是黑人, 81%的项目是在少数族裔人口占多数 (80%以上) 的地区。就全国而言, 2000年以来54%的新建低收入住房税收抵扣项目保障房项目都是建在少数族裔占多数的社区。542015年休斯顿保障房地区贫困率在31%以上, 而山景街附近只有6.1%。55山景街项目一经宣布, 即引起哗然, 遭到该地区居民 (主要是白人) 强烈反对, 他们通过集会抗议、建立网站扩大声势、给住房和城市发展部写信等方式表达自己不满, “该项目带来了不受欢迎的居民, 他们处于贫困和没有文化, 将带入犯罪、毒品和卖淫横行的危胁”, 56抗议还得到了休斯顿市长特纳 (Sylvester Turner) 的支持, 他以该项目耗费巨大为由, 拒绝将项目提交市议会审议。联邦住房与城市发展部的态度是, 如果停止该项目, 就是违法《公平住房法》, 将停止对休斯顿的财政资助。2018年初, 住房与城市发展部与休斯顿市达成协议, 用模糊的词语要求该市寻旧例建设低收入抵扣住房项目, 项目其后也不了了之。

山景街项目的症结是种族歧视, 尽管反对者都是以新建保障房, 造成了该社区学校拥挤为由, 但实际上是抵制为少数族裔穷人进入, 民权人士认为政府政策实际加深了种族分离, 不管动机如何, 只要造成对少数族裔的歧视, 即违背了公平住房法。2015年6月25日联邦最高法院以5:4结果对融合社区项目案 (Texas Department of Housing and Community Affairs v.The Inclusive Communities Project) 进行判决, 认为即便不是有意为之, 住房政策和行为造成歧视后果, 也是对公平住房法案的挑战。融合社区项目是达拉斯市一个非盈利组织, 以追求居住区种族和生活经济融合、打破居住隔离为使命, 它发现在1996—2009年期间得克萨斯州房屋和社区事务局 (Texas Department of Housing and Community Affairs) 利用低收入抵扣项目建造的保障房几乎都在穷人、少数族裔集中的地区, 该组织认为此举极大阻止了少数族裔居民迁入白人社区, 其结果是维护了居住区种族隔离。2008年融合社区项目起诉了得克萨斯州房屋和社区事务局, 理由是即便该局不是有意为之, 但低收入抵扣项目选址的政策导致了种族歧视的后果。联邦地区法院和第五巡回上诉法院均判决融合社区项目胜诉, 认为得克萨斯州房屋和社区事务局项目分配违背了1968年公平住房法, 对少数族裔构成了“歧视性影响”, 不管是否对少数族裔构成歧视, 但产生的效果是违法。得州州长佩里 (Rick Perry) 和州总检察长艾博特 (Gregg Abbott) 不服, 认为1968年法并没有主张“歧视性影响”权利, 强调只有有意歧视才是违法, 官司一直打到联邦最高法院, 联邦最高法以得克萨斯州房屋和社区事务局行为构成歧视性影响进行了判决, 维护了公平住房法和民权法的原则。

(二) 排斥性性区划

美国的分区制 (zoning) 是一种土地使用规划, 从20世纪初以来沿用至今, 每个分区有着不同的土地用途, 用细分和类别来规定所许可的范围, 以此规范 区域内的土地开发和建设。如住宅区有密度高低之分, 密度低的地区建设独户住宅或双户住宅、联排住宅等, 密度高的地区建设多户公寓大厦。不同地块对建筑物和建筑用地有不同程度的要求, 两者之间不能替换, 分区制一般是地方法规形式出现的, 如最早出现分区制法规的是在1916年的纽约市。

分区制为什么是造成不同阶层和种族居住分离的推手?恶化了美国的居住隔离?早在20世纪20年代, 就有美国学者认为, 分区制的蔓延最强大的理由就是阻止有色人种进入某些地区, 57这是“排他性分区” (exclusionary zoning) 的由来, 尽管一开始是为了使分区内居民阶层同质性, 禁止在低密度地区开发公寓性住房, 防止低收入人群进入, 但伴随着经济上的分区制而来的是居住上种族隔离飞速发展。因为低收入的人群往往是少数族裔。1954年有250名黑人迁入加州米尔皮塔斯市 (Milpitas) , 在当地汽车工厂工作, 该市旋即颁布了禁止建设公寓房的规划。58道格拉斯·梅西在研究了1990—2000年大都市居住状况, 认为对密度有严格要求的分区制加剧了居住隔离, 因为低密度规划导致了在白人社区保障房建设的减少, 使得黑白居住隔离更加严重。59

排他性分区即便一开始的目的不是种族歧视, 出于经济考虑, 但最终的结果还是导致了居住的种族隔离。另外, 排他性分区是以地方性法规的形式出现, 但在其形成的过程中联邦政府和法院的作用不可忽视。

国内学者孙群郎等对20世纪20年代联邦政府商业部对州分区制授权范本和1926年最高法院欧几米得案的判决有详细的研究, 由此可见得出分区制的普及与联邦政府以及各级法院的推动有很大关系。60实际上, 联邦政府和法院的作用表现一直延续当代。从法律角度看, 自欧几米得案到1977年阿灵顿村案 (Arlington Heights v.Metropolitan Housing Corporation) , 尽管民权人士认为排他性分区对少数族裔产生排斥, 但联邦最高法院一再坚持支持分区制, 即便存在种族偏见的迹象, 也是符合宪法第十四修正案有关平等保护条款, 所以具有合宪性。阿灵顿案判决对排他性分区有维护和肯定作用。20世纪70年初大都市房屋开发公司 (Metropolitan Housing Corporation) 计划在芝加哥郊外阿灵顿海茨村建造公寓房屋, 针对的是低收入的少数族裔, 阿灵顿村是以白人为主的中产阶级居民, 6.4万居民中只有25人是黑人, 61他们强烈反对该项目, 除了不愿意与少数族裔混居, 也害怕由于少数族裔的迁入, 影响房价下跌。大都市房屋开发公司为建设该项目, 向当地分区委员会申请重新分区, 分区委员会拒绝对土地重新规划, 于是大都市房屋开发公司随即起诉分区委员会, 理由是他们的决定违反了宪法平等保护条款, 该案最终打到联邦最高法院, 1977年最后判决是, 只有州的歧视行为是作为“动机因素”才算违反了平等保护条款, 大都市房屋开发公司拿不出证据证明分区委员会的决定中歧视是动机因素, 大都市房屋开发公司败诉。四十年过去了, 阿灵顿村依然是白人居民为主, 黑人人数不足1000人。62

因此, 始于经济目的的分区制与种族目的分区制实际效果是一样的, 是白人排斥少数族裔的一贯做法, 排斥性分区制减少了区域内少数族裔居民的数量和比例, 加剧了种族隔离现象。

(三) 第八款住房补贴方案 (Section 8 Housing)

租金补贴是目前美国为低收入者解决住房问题的主要途径, 允许低收入家庭和个人以住房优惠券的形式申请住房。此政策来源于1974年《住房和社区发展法》 (Housing and Community Development of 1974) 中“第八款现有住房项目”, 是租房券的最初形式, 低收入指低于当地家庭中位收入的30%。经过四十多年的变化, 目前这种住房优惠券称为“住房选择券” (Housing Choice Voucher) , 联邦政府住房与都市发展部通过地方房管部门, 资助低收入人群在私人市场租赁房屋, 个人或家庭出资家庭收入的30%, 差额由选择券补齐。“租房选择券”项目目前有220万受益户, 是美国最大的住房补贴项目。63“租房选择券”项目有利于解决低收入者的住房问题, 但它有两个致命的问题, 第一个问题是选择券数量有限, 供不应求, 4个有资格的申请者中有3个在排队等待。从发展趋势看, 联邦政府在这方面的资助在减少, 2018年住房与都市发展部整体预算较上一年被削减13%, 约60亿美元, 其中租房选择券项目减少了3亿美元, 64仅得州一地就将减少13280户选择券持有者。第二个问题是项目不能保护优惠券持有者免于种族歧视, 这些少数族裔持有者很难持券进入白人社区, 因为那里的房主拒绝接受选择券, 如纽瓦克市的贫困率低于10%的社区房主拒绝率达38%, 这个问题是“租房选择券”项目的瓶颈所在。

从目前看, 少数族裔住房问题突出, 按照住房和都市发展部的统计标准, 房租支出占家庭收入50%以上, 而又没有得到政府任何住房补贴的家庭属于严重负担, 2015年这样的家庭有830万个, 这其中白人占45.5%, 拉美裔占25.3%, 黑人占21.7%, 其他7.5%。65尽管他们需求大, 但他们得到住房补助少, 即便得到了租房券, 他们也很难租到合适的房屋。以2013年得克萨斯州为例, 当年全州有159565个选择券持有者, 这些持有者主要集中在得州的三大城市休斯顿、达拉斯和圣安东尼奥, 约占31%, 从人口的种族构成看, 十个持有者中白人1人, 黑人4人, 拉美裔5人。选择券持有者主要集中在少数族裔占多数的人口普查小区 (少数族裔人口占70%) , 这些地区的贫困率在20%以上, 66这种情况实际上是加剧了居住隔离和贫困再集中, 也违背了政策初衷。

4结 语

1978年著名黑人社会学家威廉姆·朱利叶斯·威尔逊 (William Julius Wilson) 在《种族重要性的降低:黑人与变化中的美国公共机构》 (The Declining Significance of Race: Blacks and Changing American Institutions) 一书中, 认为由于民权运动带来的社会和立法方面的变革, 黑人所面临的主要困难不再是种族歧视, 决定黑人是否成功的因素变为了阶级和经济、教育等因素, 该书出版后毁誉参半, 引起很大争议。2012年威尔逊在该书第三版出版的时候, 在后记中对自己早年的论点做了修正, 认为他假如现在重写这本书的话, 他会强调对于有色人种而言, 种族议题依然重要。67与历史上赤裸裸的种族歧视和种族隔离相比, 美国现代社会的种族问题的表现形式更加隐讳。如在居住区隔离问题上, 即便政府有些政策的出发点并不是基于种族歧视, 但效果却是使居住区种族隔离更加严重。而利用城市更新等手段, 抬高房价, 使得黑人被迫离开世居的社区, 则被认为是貌似“温柔”的种族清洗。68

另外, 贫富差距拉大也加剧了居住区的隔离。根据最新数据, 白人家庭净资产中位数是17.1万美元, 黑人是1.7万美元、拉美裔是2万美元。亚历山大·卡西奥-科特兹 (Alexandria Ocasio-Cortez ) 是2018年美国中期选举获胜的新科国会众议员, 在正式就任众议员、拿到薪水前的3个月, 她租不起华盛顿特区的房子, 华盛顿特区一室公寓平均月租金在2000美元以上。科特兹来自工薪阶层, 是位调酒师、拉美裔, 她的难事实际上是美国社会棘手问题, 即住房成本太大。为了负担一套中等水平两居室住宅, 租户每小时必须挣21.21美元, 而目前美国联邦每小时最低工资仅为7.25美元, 全国只有12个县拿着最低工资的人能够租得起一居室房屋。

此外, 法律层面的歧视是不存在了, 但在现实生活中, 拥有得体宜居而又负担得起的住房是美国人一直追求的目标, 但从20世纪60年代民权运动以来, 少数族裔的住房梦并没有因公平住房法律的通过而实现, 居住隔离始终存在, 美国布鲁金斯学会的学者认为, 黑人人口超过50%的城市, 比黑人人口少的城市, 房价要低差不多一半, 由此黑人房屋拥有者损失高达1560亿美元。69居住区隔离引发了一系列的社会问题, 如公立学校的再隔离、贫困高度集中等, 美国学者形象地描述为“种族主义掠夺了人们上升的能力”。

最后, 在关注居住隔离形成机制方面, 有种族歧视的历史渊源, 但美国各级政府的作用不能忽视, 种族政策导致居住隔离的因素始终存在, 是幕后推手, 这种制度性因素主要体现在对少数族裔的漠视。如前所述, 少数族裔的住房问题始终处于严峻状态, 1991年至2013年, 美国房租支出占家庭月收入30%的租户比例从54%下降到43%, 同期房租支出至少占到家庭月收入一半的租户比例从21%上升到了30%, 这其中主要是少数族裔“贡献”的:23%的黑人、25%的拉美裔将至少一半的收入用于租房。奥巴马执政期间, 曾用行政命令的方式“更肯定地”推行《公平住房法》, 那些拒绝在其区域内为低收入者修建保障房的的社区, 将无法得到联邦的资助, 这些联邦拨款主要用于社区的基础建设。

特朗普上台后, 一方面削减了住房和城市发展部预算, 2018财年政府预算中, 该预算被减少60亿美元, 削减部分主要是针对穷人住房补助部分。另一方面宣布暂停奥巴马公平住房令, 住房和城市发展部部长本·卡森 (Ben Carson) 更是将为低收入家庭提供政策帮助贴上“社会主义”的标签。因此在未来一段时间内, 少数族裔居住问题很难有所改善。事实上, 政府是有能力解决居住隔离带来的社会问题的。例如20世纪90年代住房和都市发展部启动了“走向机会”计划 (Moving to Opportunity, MTO) , 对象是4600户生活在高度贫困地区公共住房的家庭, 其中一部分家庭受到政府资助迁入了贫困率低于10%的社区。2015年的研究发现, 这些家庭的孩子成功机遇大大高于居住在高度贫困社区的孩子。“走向机会”计划是个个案, 但从一方面说明, 致力于种族和阶层融合的干预措施, 是能起到减贫和消除种族隔离作用的。

注 释

1 Fred Harris and Alan Curtis (eds.) , Healing Our Divided Society, Investing in America Fifty Years after Kerner Repot, Philadelphia:Temple University Press, 2018, p.262.

2 Richard Rothstein, The Color of Law, New York:Liveright Publishing Corporation, 2017, p.183.

3 Douglas S.Massey and Nancy A.Denton, “The Dimensions of Residential Segregation”, Social Forces, vol.67, 1988.

4 Douglas S.Massey and Nancy A.Denton, “The Dimensions of Residential Segregation”, Social Forces, vol.67, 1988.

5 John Iceland, Daniel H.Weinberg and Erika Steinmetz, U.S.Census Bureau, Racial and Ethnic Residential Segregation in the United States:1980-2000, December 2002,

https://www.researchgate.net/publication/237250021_Racial_and_Ethnic_Residential_Segregation_in_the_United_States_1980-2000

6 Thomas C.Schelling, “Dynamic Models of Segregation”, The Journal of Mathematical Sociology, vol.1, issue 2, 1971.

7 Reynolds Farley, Howard Schuman, S.Bianchi, Diane Colasanto and S.Hatchett, “Chocolate City, Vanilla Suburbs:Will the Trend toward Racially Separate Communities Continue?”, Social Science Research, vol.7, no.4, 1978.

8 W.A.V.Clark, “Residential Segregation in American Cities:A Review and Interpretation”, Population Research and Policy Review, volume 5, issue 2, 1986.

9 Richard D.Kshlenberg, Economic Fair Housing Act, Aug.3, 2017, https://tcf.org/content/report/economic-fair-housing-act/

10 Richard D.Kshlenberg, Economic Fair Housing Act , Aug.3, 2017 , https://tcf.org/content/report/economic-fair-housing-act;Sean F.Reardon and Kendra Bischoff, “Residential Segregation by Income, 1970-2000”, Report Prepared for the Russell Sage Foundation US2010 Project, October 16, 2013, http://www.s4.brown.edu/us2010/Data/Report/report10162013.pdf.90;Sean F.Reardon and Kendra Bischoff, “Income Inequality and Income Segregation”, American Journal of Sociology , vol.116 , January 2011,

http://www.jstor.org/stable/10.1086/657114;Paul A.Jargowsky, Architecture of Segregation, Aug.7, 2015, https://tcf.org/content/report/architecture-of-segregation/

11 Douglas S.Massey and Nancy A.Denton, American Apartheid, Segregation and the Making the Underclass, Cambridge:Harvard University, 1998, p.85.

12 Richard Rothstein, The Color of Law:A Forgotten History of How Our Government Segregated America , New York:Liveright Publishing Corp., 2017, p.xiv.

13 John Iceland, Daniel H.Weinberg and Erika Steinmetz, U.S.Census Bureau, Racial and Ethnic Residential Segregation in the United States:1980-2000, December 2002,

https://www.researchgate.net/publication/237250021_Racial_and_Ethnic_Residential_Segregation_in_the_United_States_1980-2000

14 William H.Frey, Diversity Explosion, How New Racial Demographics are Remaking America, Washington, D.C.:Brookings Institution Press, 2015;Jacob L.Vigdor and Edward L.Glaeser, The End of the Segregated Century:Racial Separation in America’s Neighborhoods, 1890-2010, January 22, 2012, https://www.manhattan-institute.org/html/end-segregated-century-racial-separation-americas-neighborhoods-1890-2010-5848.html

15 Daniel T.Lichter, Domenico Parisi and Michael C.Taquino, “Toward a New Macro-Segregation?Decomposing Segregation within and between Metropolitan Cities and Suburbs”, American Sociological Review, vol.80, no.4, 2015.

16 郝亚明:《美国的种族居住隔离:理论与现实》, 载《世界民族》, 2013年第1期。

17 孙群郎:《美国金融机构的种族歧视与种族隔离 》, 载《世界民族》, 2016年第5期;孙群郎:《美国种族限制性契约的司法判决与种族隔离的松动》, 载《求是学刊》, 2016年第3期;韩玲:《美国社会种族居住隔离模式探析》, 载《和田师范专科学校学报》, 2010年第2期;韩玲:《美国联邦政府公平住房政策研究 (1960—1990年) 》, 载《河北大学学报》, 2013年第3期。

18 John R.Logan and Brian Stults, The Persistence of Segregation in the Metropolis:New Findings from the 2010 Census, 2011,

http://www.s4.brown.edu/us2010

19 William H.Frey, White Segregation Edges Downward since 2000, Census Shows, Dec.17, 2018,

https://www.brookings.edu/blog/the-avenue/2018/12/17/black-white-segregation-edges-downward-since-2000-census-shows/

20 Maria Krysan and Kyle Crowder, Cycle of Segregation, New York:Russell Sage Foundation, December, 2017, p.19.

21 John R.Logan and Brian Stults, The Persistence of Segregation in the Metropolis:New Findings from the 2010 Census, 2011,

http://www.s4.brown.edu/us2010

22 William H.Frey, White Segregation Edges Downward since 2000, Census Shows, Dec.17, 2018,

https://www.brookings.edu/blog/the-avenue/2018/12/17/black-white-segregation-edges-downward-since-2000-census-shows/

23 John R.Logan and Brian Stults, The Persistence of Segregation in the Metropolis:New Findings from the 2010 Census, 2011, http://www.s4.brown.edu/us2010

24 John R.Logan and Brian Stults, The Persistence of Segregation in the Metropolis:New Findings from the 2010 Census, 2011,

http://www.s4.brown.edu/us2010

25 William H.Frey, Diversity Explosion, How New Racial Demographics, are Remaking America?Washington D.C.:Brookings Institution Press, 2014, p.155.

26 Reynolds Farley, Howard Schuman, Suzanne Bianchi, Diane Colasanto and Shirley Hatchett, “Chocolate City, Vanilla Suburbs:Will the Trend toward Racially Separate Communities Continue?” Social Science Research, vol.7, issue 4, December 1978.

27 Jenny Schuetz, Metro Areas are Still Racially Segregated, but It’s Complicated than “Chocolate City, Vanilla suburbs, December 8, 2017, https://www.brookings.edu/blog/the-avenue/2017/12/08/metro-areas-are-still-racially-segregated/

28 William H.Frey, Diversity Explosion, How New Racial Demographics, are Remaking America?Washington D.C.:Brookings Institution Press, 2014, p.163.

29 Ruth Igielnik and Anna Brown, 5 Facts about U.S.Suburbs, October 2, 2018, http://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/10/02/5-facts-about-u-s-suburbs/

30 John R.Logan, Separate and Unequal in Suburbia, December 1, 2014, https://s4.ad.brown.edu/Projects/Diversity/Data/Report/report12012014.pdf

31 John R.Logan, Separate and Unequal in Suburbia, December 1, 2014, https://s4.ad.brown.edu/Projects/Diversity/Data/Report/report12012014.pdf

32 “America is More Diverse than Ever -but Still Segregated”, Washington Post , May 10, 2018.

33 Brian Resnick and Stephanie Stamm, State of Segregation in the Suburbs, Jan.7, 2015, https://www.theatlantic.com/politics/archive/2015/01/the-state-of-segregation-in-the-suburbs/453987/

34 William H.Frey, Diversity Explosion, How New Racial Demographics, are Remaking America?Washington D.C.:Brookings Institution Press, 2014, p.166.

35 John R.Logan, Separate and Unequal in Suburbia, December 1, 2014, https://s4.ad.brown.edu/Projects/Diversity/Data/Report/report12012014.pdf

36 John R.Logan, Separate and Unequal in Suburbia, December 1, 2014 , https://s4.ad.brown.edu/Projects/Diversity/Data/Report/report12012014.pdf

37 Edward L.Vigdor and Edward L.Glaeser, The End of the Segregated Century:Racial Separation in America’s Neighborhoods, 1890-2010, January 22, 2012, https://www.manhattan-institute.org/html/end-segregated-century-racial-separation-americas-neighborhoods-1890-2010-5848.html

38 孙群郎、常丹丹:《美国内城街区的绅士化运动与城市空间的重构》, 载《历史研究》, 2007年第2期。

39 Lance Freeman, “Displacement or Succession?Residential Mobility in Gentrifying Neighborhoods”, Urban Affairs Review, vol.40, no.4, March 2005.

40 Jackelyn Hwang and Robert J.Sampson, “Divergent Pathways of Gentrification:Racial Inequality and the Social Order of Renewal in Chicago Neighborhoods”, American Sociological Review , vol.79, issue 4, 2014.

41 Kathe Newman and Elvin K.Wyly, “The Right to Stay Put, Revisited:Gentrification and Resistance to Displacement in New York City”, Urban Studies, vol.43, no.1, January 2006.

42 Lance Freeman, “Neighbourhood Diversity, Metropolitan Segregation and Gentrification:What Are the Links in the US?”, Urban Studies, vol.46, issue 10, 2009.

43 The Top 10 Gentrification Capitals of America, Nov.7, 2013,

https://www.huffingtonpost.com/2013/11/07/most-gentrified-cities_n_4234239.html

44 Jackelyn Hwang, How “Gentrification” in American Cities Maintains Racial Inequality and Segregation:Research Brief, August 20, 2014, https://journalistsresource.org/studies/society/race-society/gentrification-american-cities-racial-inequality-segregation-research-brief/

45 “D.C.Gentrification can Cause Pockets of Poverty to Grow, Especially East of Anacostia River”, Washington Post, November 23, 2016.Claire Zippel, Black Residents Increasingly Live East of the Anacostia River, November 28, 2016 ,

https://www.dcfpi.org/all/dcs-black-residents-increasingly-live-east-of-the-anacostia-river/

46 Kfir Mordechay and Jennifer Ayscue, Growth, Persistent Segregation:Could Gentrification Become Integration?December 19, 2017,

https://www.civilrightsproject.ucla.edu/research/k-12-education/integration-and-diversity/white-growth-persistent-segregation-could-gentrification-become-integration

47 J.B.Wogan, Why D.C.’s Affordable Housing Protections Are Losing a War with Economics, Feb.2015, http://www.governing.com/topics/urban/gov-washington-affordable-housing-protections-gentrification-series.html

48 “Housing Apartheid, American Style”, New York Times, May 17, 2015.

49 “Housing Bias and the Roots of Segregation”, New York Times, Sep.19, 2016.

50 1933年美国政府成立“房主贷款公司”, 将城市住宅区进行分级, 分级直接决定了贷款的流向, 黑人居住区被划为第四级, 为红色区, 属于“危险地带”, 基本得不到贷款, 红线政策明显带有种族歧视倾向。

51 Richard Rothstein, The Color of Law:A Forgotten History of How Our Government Segregated America, New York:Liveright Publishing Corp., 2017, p.VIII.

52 Rebecca Diamond and Tim McQuade, Who Wants Affordable Housing in their Backyard?An Equilibrium Analysis of Low Income Property Development, December 2017, https://web.stanford.edu/～diamondr/LIHTC_spillovers.pdf

53 “A Surprising Way to Increase Property Values:Build Affordable Housing”, Washington Post, July 6, 2017.

54 “Program to Spur Low-Income Housing Is Keeping Cities Segregated”, New York Times, July 2, 2017.

55 Houstonians Should Be Angry About Public Housing–Because of Segregation, Feb.23, 2016, https://texashousers.net/2016/02/23/houstonians-should-be-angry-about-public-housing-because-of-segregation/

56 “Housing Bias and the Roots of Segregation”, New York Times, Sept.19, 2016.

57 Richard Rothstein, The Color of Law:A Forgotten History of How Our Government Segregated America, New York:Liveright Publishing Corp., 2017, p.52.

58 “Snob Zoning’ is Racial Housing Segregation by Another Name”, Washington Post, September 25, 2017.

59 Jonathan Rothwell and Douglas S.Massey, “ The Effect of Density Zoning on Racial Segregation in U.S.Urban Areas”, Urban Affairs Review, vol.44, no.6, December 2008.

60 孙群郎、郑殿娟:《 美国地方土地利用分区制与大都市区的低密度蔓延》, 载《郑州大学学报》 (哲社版) , 2015年第6期。

61 “One of the Best Ways to Fight Inequality in Cities:Zoning”, Washington Post, Aug.13, 2014.

62 “One of the Best Ways to Fight Inequality in Cities:Zoning”, Washington Post, Aug.13, 2014.

63 Housing Choice Voucher Program:Oversight and Review of Legislative Proposals Testimony of Barbara Sard, Before the House Financial Services Subcommittee on Housing and Insurance, April 17, 2018,

https://financialservices.house.gov/uploadedfiles/hhrg-115-ba04-wstate-bsard-20180417.pdf

64 “Trump Considers Cutting HUD Budget by $6 Billion”, Washington Post, March 8, 2017.

65 U.S.Department of Housing and Urban Development, Worst Case Housing Needs 2017, Report to Congress, Aug.2017,

https://www.huduser.gov/portal/sites/default/files/pdf/Worst-Case-Housing-Needs.pdf

66 Austin City Council Votes to Sue State for Prohibiting Protections against Voucher Discrimination, Aug.17, 2017,

https://texashousers.net/2017/08/17/austin-city-council-votes-to-sue-state-for-prohibiting-protections-against-voucher-discrimination/

67 William Julius Wilson, The Declining Significance of Race:Blacks and Changing American Institutions, Chicago:University of Chicago Press, 3rd edition, 2012.

68 [美]道格拉斯·S.梅西等著, 朱迪、张悦怡译:《攀登劳雷尔山》, 社会科学文献出版社, 2017年。

69 Andre Perry, Homeowners Have Lost $156 Billion by Living in a‘Black Neighborhood’, December 7, 2018,

https://edition.cnn.com/2018/12/06/perspectives/black-home-ownership-undervalued-brookings/index.html

文章来源：《世界民族》2019年04期；国关国政外交学人微信公众平台编辑返回搜狐，查看更多