（一）省级以下人民法院内设机构改革的问题意识与基本原则

一般认为，基层法院内设机构改革的核心命题有四：一是机构膨胀，审判与管理事务混同，人员分类管理的司法责任制改革无法落实；二是行政化色彩浓重，管理层级过多，与审判独立司法属性相背离；三职能划分过细，部门壁垒突出，司法效率无法提速；四是职能交叉冲突，力量分散，无法集合优势聚集资源形成整体合力。总而言之，长期以来人民法院内设机构面临的问题就是机构膨胀、事务混同、行政化、职责不清、司法资源配置低效等多轮司法改革中老大难问题。本轮司改启动后，为推进审判权力运行机制改革，进一步落实司法责任制，建立以审判工作为中心的机构设置模式和人员配置方式，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院先后联合下发了《关于印发的通知》（法[2016]282号）与《关于积极推进省以下法院内设机构改革工作的通知》（法发[2018]8号）两份文件。明确省以下人民法院内设机构改革的基本原则：一是精简效能原则；二是服务审判原则；三是分级设置原则；四是统筹推进原则。另明确提出从科学设置审判业务机构，合理整合非审判业务机构，严格控制机构规模三个方面展开改革，甚至进一步明确了具体量化指标与要求。但内设机构改革不是孤立存在的，是整个司法改革系统工程中的一部分，离不开相关改革的协同推进。

（二）内设机构改革与审判辅助事务管理改革的内在连接

对于内设机构改革同审判辅助事务改革之间的内在连接，可简要概括为后者是前者的题中之义，前者能否取得预期成效则离不开后者的成功实施。以内设机构改革所要遵循的“服务审判原则”“统筹推进原则”为例，前者就要求突出审判业务机构审判职能，充分发挥非审判业务机构服务保障职能；后者就要求与审判辅助人员管理制度等改革有效衔接、同步推进。又如《五五改革纲要》就明确提出改革中要根据政工党务、司法政务、经费管理、辅助事务等职能，综合设置相应机构，配合内设机构改，推动部分事务（审判辅助事务）集约化、社会化管理。因此，在开展审判辅助事务改革管理时要特别注意明确审判辅助事务管理改革的定位与目标，确保与内设机构改革方向保持一致，并最大限度彰显内设机构改革的重大意义与现实成效。

二、审判辅助事务管理改革的

地方模式考察

《人民法院司法改革案例选编》是最高人民法院在深化司法体制改革过程中打造的一项亮点工程，旨在全面搜集、深度挖掘各地法院推进司法改革的特色经验，提炼可复制、可推广的典型做法，并以案例形式推广，为各地法院推进司法改革实践提供重要参考。2017年至今，最高人民法院先后印发了《人民法院司法改革案例选编》（一）至（六），共计115个案例，全面展现了各地法院贯彻中央司法体制改革精神的积极探索和生动实践，内容涉及司法改革的方方面面，其中不乏审判辅助事务管理改革的有益探索，经对全部司改案例进行梳理归纳，总结情况如下：

（一）各地法院改革实践的基本做法梳理

以入选司改案例是否明确提出审判辅助事务改革新做法，形成具有较鲜明地方特色的做法或模式为标准，共梳理归纳出26件典型案例专门或部分针对审判辅助事务管理改革，占全部案例的五分之一以上，具体情况如下（详见图表1-4）：

（二）司法改革案例中各地改革模式的特征归纳

如前所述，司法改革启动以来，审判辅助事务管理改革一直是本轮改革的重要内容，亦是评价改革成效的重要指标之一。各地改革实践形式多样、内容丰富，形成了多种不同模式，但无疑均有其内在思路与具体方案，归纳起来，除常规的简单增加审判辅助人员数量外，主要是从“集约化”“信息化”“社会化”中一个方面或多个方面展开改革。

1.集约化：审判辅助事务管理改革的内力整合

前述26件案例中，针对审判辅助事务管理改革直接提出“集约化”或“集约管理”的就达到16件。选编案例中所提出的“集约化”可从两个方面解读：一方面是审判辅助事务集中办理。如北京市朝阳区人民法院采取的“组建“1+N+1”的集约化审判团队，实现“事务专办”；又如重庆市江北区人民法院推行的审判辅助性事务“八个集中”（涵盖文书送达、诉中保全、文书校核、电子签章文印、执行查控、文书上网、网络公告中扫描归档）。二是审判辅助人员集中管理。如上海市虹口区人民法院尝试分三阶段推进审判辅助事务节约化管理改革，先后建立审判执行辅助事务中心与执行集约化服务中心，逐步探索将集约化管理贯穿至全部辅助事务之中，且在审判辅助事务集中的同时施行审判辅助人员的集中管理；又如上海市徐汇区人民法院探索在诉讼服务中心下设“诉讼服务事务社会化管理中心”，统一整合调解员、送达员、调查员、协执员、归档员、扫描员、诉讼辅导员、技术保障员和志愿者为主体的诉讼辅助人员队伍，规范辅助人员引进、培训、考核、续用、退出等环节。不难看出，改革实践中“集约化”既是事务集中，亦是人员集中，两者可谓合二为一，不可分割，需要统筹协调，一并推进，旨在通过区分不同事务、整合现有审判力量，内挖潜力，提高效率。

2.社会化：审判辅助事务管理改革的外力补强

在向内要生产力之余，也必须面对当前“案多人少”、编制有限，尤其是在编审判辅助人员数量有限的现实问题，多地积极探索“向外借力”，采取多种方式配齐配强审判辅助力量，以应对日益增加的审判辅助事务工作量。“社会化”的核心在于审判辅助事务外包，外聘人员不占编，但一般需要支付对应费用。在选编案例中，涉及审判辅助事务社会化运作的典型案例共计13件，实际做法大致可以分成两类，一是有偿购买社会化服务。如广东省中山市第一人民法院通过购买社会化服务将法院一般操作性事务“外包”；又如江苏省苏州市中级人民法院推进审判事务性工作“服务外包”，设立诉讼材料集中收发、扫描中心，将纸质诉讼材料扫描、文书邮寄等事务性工作交外包人员负责。二是无偿获取社会化服务。如同样出自江苏省苏州市中级人民法院实行的实习律师进法院充实审判辅助力量，参与审判辅助工作，减少法官的事务性工作，帮助法院提升审判质效；又如福建省福州市鼓楼区人民法院探索建立高校学生担任实习法官助理，进而强化审判辅助工作力量。因此，“社会化”是在区分审判核心事务与审判辅助事务基础上，通过外部渠道增强审判辅助人员力量应对审判辅助事务的一种选择。此外，入选改革案例显示可适用于“社会化”（购买服务）的审判辅助事务正呈现越来越放宽之势。

3.信息化：审判辅助事务管理改革的技术支撑

“向科技要警力、向科技要效率、向科技要质量”已成为新时期司法改革的一大特征，如何用好“大数据”“人工智能”“互联网+”等新技术、新成果，推动“数据法院”“智慧法院”“阳光法院”建设，无疑是一项具有重要价值的新课题。面对审判辅助事务管理改革，从“信息化”方面找办法、要支撑，已成为多地法院不约而同的选择。如江苏省南京市鼓楼区人民法院积极探索运用现代信息技术，统筹管理共性审判辅助事务（借助“互联网+查控、担保”，助力保全工作高效，运用“互联网+送达”，优化审判事务、解决送达难题），研发智能办案系统，加速助推审判核心工作效率（搭建远程科技法庭系统，探索网络审判方式；搭建远程科技法庭系统，探索网络审判方式），搭建远程科技法庭系统，探索网络审判方式（运用“互联网+定期查询、智能反馈”，动态管理执行终本，运用“互联网+定期查询、智能反馈”，动态管理执行终本；又如广东省深圳市中级人民法院积极推动法院购买服务与辅助性事务集约化、信息化运作相结合，设立辅助事务集约办理中心，在线集中办理排期、庭前送达、保全等辅助事务，加强信息化保障，最大程度提高事务办理效率。“信息化”的推行在相当程度上能够有效减少对审判辅助人员的庞大需求与单纯依靠购买社会化服务（人力）的较高成本，既经济又高效，此外，还能为“集约化”与“社会化”的有效实施与深度融合提供技术支持。

三、当前审判辅助事务管理改革的

问题审视

整体来看，现阶段各地法院有关审判辅助事务管理的改革，无论是否作为典型案例向全国法院介绍，其主要改革举措无疑均是围绕“集约化、社会化、信息化”（以下简称“三化”）进行，各地成效大小不一，成绩值得肯定，但也暴露了不少问题，结合内设机构改革看，则集中体现在认识偏差、合法性困境、实践困境三大方面。

（一）审判辅助事务管理改革的认识偏差

1.审判辅助事务“集约化”缺乏明确的标准

当前审判辅助事务“集约化”改革逻辑是将原先分散于各部门的同类事务归入新成立的特定部门集中办理，将相关人员纳入该部门中统一管理，形成了事务与人员的同步集中管理。但哪些事务属于审判辅助事务，哪些审判辅助事务适合进行集中管理，哪些审判辅助人员应当统一管理，具体人员配比如何设定？从各地改革做法看，标准不一，彼此之间存在一定对立与冲突。如有观点认为应将法官助理设定为从事审判业务的辅助人员，将书记员设定为从事审判工作的事务性辅助人员，同时又将法官助理的辅助事务细分为程序性辅助、实体性辅助与研究性辅助三种类型。亦有观点认为审判辅助事务应该细化为保障类事务与判断实施类事务。或主张应作业务型与事务型区分。不同的分类标准，一方面将导致法官与审判辅助人员各自负责的事务范围不同，直接影响到能否确实为法官减负；另一方面同一审判辅助事务可能被归入不同类别的辅助事务，在审判辅助人员内部引发分工不同，直接影响工作效率，有待加以明确，缺乏合理标准下的简单事务与人员集中并不可取。

2.审判辅助事务“社会化”强调“放”而失之于“管”

从司改选编案例看，审判辅助事务“社会化”改革中突出强调的是要不断扩大可社会化外包的范围，降低门槛，尽可能的将审判辅助事务剥离，交由社会力量协助办理，以应对法院“案多人少”、编制有限的难题。如由论者就指出当前审判辅助事务“社会化”的范围过于狭窄，层次较低，集中于档案整理、影像留存归档等简单操作性事务，仍需不断外包范围，以真正提高审判核心业务效率。但哪些事务可以“社会化”外包，哪些应该排除在外，仍旧缺乏明确的标准。“社会化”不是要法院做“甩手掌柜”，只强调“放”，而失之于“管”，因为审判辅助事务外包不等于相应权责外包，法院仍需对相关事务尽到日常的严格监管职责，并承担相应的责任。实践中，已有部分法院出现因监管缺位导致相关外包人员错误处置相关事务引发系列不良后果的情况。因此，合理扩大审判辅助事务“社会化”外包范围值得肯定，但监管亦要同步强化完善。

3.审判辅助事务“信息化”的定位偏差

依据最高人民法院发布的《人民法院信息化建设五年发展规划 （2016-2020）》和《最高人民法院信息化建设五年发展规划（2016-2020）》，人民法院信息化建设是以大数据分析为核心，以提高司法审判能力和司法管理水平为目标，以智慧法院、科技法庭的实现等为结果，以大幅度提高法院的审判效率，实现法院管理科学化，进一步提升司法公信力，并最终实现审判体系和审判能力的现代化转型。在审判辅助事务管理改革语境之下，引入“信息化”的核心目标就是要借助最新信息技术手段应对海量审判辅助事务，以实现节省人力，降低成本，提高效率，更好服务于审判核心事务。但实践中，对于“信息化”的定位往往多重视“管理”或“监管”功能，存在加压加负的倾向，对“服务”功能的关注不够，相应“信息化”平台或系统的“服务”能力还未达到应有的水准，这一定位偏差问题应当引起重视。

（二）审判辅助事务管理改革面临的合法性困境

此处所言“合法性困境”是一种广义理解，既有立法层面的合法性支撑问题，亦有司法政策层面的合规性问题；既有显现的合法性冲突，亦有潜在的合法性风险，主要表现如下：

1.“集约化”下新设机构与内设机构改革的冲突

伴随审判辅助事务“集约化”改革，审判辅助事务与相关审判辅助人员的集中必然要求设置相应的专门机构以专司其职。实践中这类新型机构主要有三种：一是由立案庭（诉讼服务中心）进行统一管理，使诉讼服务中心能够“一体两用”，对内接管审判辅助事务并保障审判，对外则为当事人和社会公众提供诉讼服务；二是在审判业务庭集中管理审判辅助事务，改变原先独任法院或合议庭各自为战的局面；三是在院级层面新设独立于其他部门的独立机构，统管剥离出来的审判辅助事务与人员。但从内设机构改革的要求，对于内设机构的数量与名称均有严格要求。若在立案庭或其他审判业务庭下加挂牌子的形式设立专司审判辅助事务组织机构，但从各地改革实践看，该机构的人财物独立性很强，实质上无疑形成了新的内设机构；若在院级层面加设一个独立内设机构，配以专人与相应的领导职数，则一方面将导致审判业务机构数量受到影响，另一方面已将引发其他专项事务效仿，重回精简——臃肿的问题，同内设机构改革精神与要求存在内在冲突，二者关系需加以妥善处理。

2.“社会化”外包的合法性审视

依据《中华人民共和国政府采购法》和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的规定，人民法院作为国家机关，同样能够依法购买社会服务，相关司法政策亦鼓励人民法院探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构，因而经由“社会化”外包模式将审判辅助事务交由供应商具有基本的合法性支撑。但目前尚未制定针对司法机关的细化规定，多以最高法院或高级法院制定的司法政策为准，导致部分审判辅助事务能否外包及如何外包存在较大争议。进一步而言，引发质疑或争议的焦点在于当某项审判辅助事务涉及一定判断或决定权时，此时作为外包服务提供者的供应商的相关工作人员能否行使相关权力？对此，有观点指出，审判辅助事务的扩展导致特定事项具有司法权属性，具有审判业务的某些功能，对审判活动形成干预，对当事人的权利义务造成实质影响，如电子送达、调查取证等对案件程序或实体结果具有重大影响的审判辅助事务。应该说，这种担忧已经由实践证明是客观存在的，当部分法定授予特定身份人员的职权通过社会化外包委托他人行使时，相应执行后果能否作为案件裁判的依据存有争议，当事人对此亦有质疑。

3.“信息化”下部分改革探索超越现行立法规定

“信息化”的最大特征是运用新技术降低成本、提升效率，实现同等投入下事半功倍之效。在审判辅助事务管理改革中，“信息化”伴随“集约化”“社会化”而被广泛提及并加以应用。一般认为法院的“信息化”建设亦具有明显的超前性，而相关立法（及司法解释）的则具有天然滞后性，导致部分法律及司法解释限制了法院信息化建设。以电子送达与在线审理为例，前者依据现行立法及司法解释的规定，确立了非裁判文书电子送达制度和简易程序远程视频庭审制度，从法律层面局部构建了民事电子诉讼合法性基础。但各地改革实践中多有突破，正在积极尝试突破判决书、裁定书、调解书不得电子送达与电子送达法律后果不明的限制；在在线审理部分，则突破在线审理只能适用于简易案件并取得双方当事人同意的限制，探索在普通程序或一方当事人同意或法院直接决定采用在线审理的新型庭审方式。凡此种种新实践、新尝试均遭遇同样的合法性质疑，需要加以回应。

（三）审判辅助事务“三化”的实践困境

审判辅助事务管理改革遭遇的实践难题多种多样，主要分为人员、经费、风险三大主要类型，详细情况如下：

1.人员管理难

审判辅助事务管理改革既是事务管理改革，也是人员管理改革。首先，人员的构成复杂，集中管理难度大。实践中通过编制内招录、劳动派遣、实习或志愿者招募等多种方式并存，既有员额内法官、法官助理或司法行政人员，又有文员、政府雇员、企业员工等，不同类别人员的身份不同、职责不同、待遇不同，如何进行优化组合，实现最优配置难度极大。其次，人员专业能力参差不齐，做到人岗适配难度大。不同类别人员所接受的专业训练不同，所具备的专业能力不同，所需要的专项培训课程不同，如何准确将合适的人编入其中并置于合适的专项岗位难度很大，直接关系工作效率的高低。再次，人员流动性强，维系一支稳定的专业化团队难度大。实践中，受制于成长通道偏窄、待遇较低（不同身份人员同工不同酬现象客观存在）、归属感不强等因素限制，导致人员流动性强，难以打造一支训练有素、人员稳定的审判辅助团队。最后，人员多头管理，考核难度大。考核作为管理的必要一环，直接关系到人员的评价与收入，但针对审判辅助团队与人员的专项考核方案往往缺乏或不甚合理，导致日常管理与实际考核脱节，影响人员工作积极性，考核激励作用难以发挥。

2.经费保障难

在“三化”改革中，“社会化”与“信息化”需要长期稳定支出一定数量的经费用于维系相关工作，但受保障主体多头、经费需求偏大等因素影响，经费保障已然成为“三化”改革的拦路虎。如上海高院统一制定外包事务“正面清单”、统筹编制预算报告，以购买社会服务的方式，对委托送达、参与多元化纠纷化解、辅助核实证据和保全事项等五大类16项辅助性事务，委托专业机构、公证机构等社会化力量集中办理，在2018年三级法院的相关经费支出总计达到数亿元，是一笔不小的开支，普遍存在经费保障困难。尤其是考虑到改革初期，各项工作从无到有、从粗到细，相关开支不仅不会低于改革前，反而在短期内会有较大幅度的增加，但目前省级以下人财物统管已经基本完成，经费由中央、省级及同级财政共同保障，基层法院要想获取同级财政的专项保障或支持难度更大，个别地方法院已经出现因经费保障乏力而不得不放慢“三化”改革步伐或采用简化版本的改革举措，只得推行其中经费要求低、后期维系成本低的项目，制约了改革进程与实际成效。

3.风险管控难

改革是要解决旧的问题，克服旧的障碍，但同样也会产生新的问题，面临新的风险，审判辅助事务管理改革亦不例外。首先，增加了法官办案风险。本轮改革中，伴随审判辅助事务从一线审判部门分流至相应的审判辅助机构，案件承办法官专司审判核心事务，缺失了相关辅助事务办理的直接指挥权，但法官要对案件裁判结果终身负责，因部分审判辅助事务与审判核心事务并非截然分离，前者的办理质量在某种程度决定后者正确与否，裁判风险不降反升。其次，增加了司法腐败风险。“集约化”意味着在法院内部权力的二次分配，打破了原来的权力结构，但实践中多地法院针对新成立的审判辅助事务管理机构的内部监管与外部监督尚处于空白或流于形式；“社会化”过程中少见程序规则，服务外包不甚规范，多片面强调“放”，而忽视了“管”，对外包单位与工作人员的监管缺位，存在外包服务企业以经济效益优先同法院坚守司法公正优先的内在价值冲突，客观上增加了司法腐败风险。最后，存在改革质效反噬风险。改革举措应用得当，改革质效正向提升，但在“三化”改革中，“集约化”是事务与人员合并同类项，但并不意味着事务办理效率的必然提高，长期来看存在相互推诿、拖延办理等现象；“社会化”中相当部分审判辅助事务的专业性与外包服务从业人员的非专业性之间存在冲突，没有门槛设置、缺乏专项培训、人员变动率高等问题比较突出，影响工作效率；“信息化”下的便利性、高效性自然可见，但也存在同一审判辅助事务网上网下重复处理、不同事务多头开发导致系统间兼容性差等问题，同样影响工作质效提升。

四、审判辅助事务管理“三化”改革的

理论逻辑与路径优化

（一）明确审判辅助事务管理“三化”改革的理论逻辑

何谓“审判辅助事务”，对此需要作出精准的回答，因为这是展开讨论与提出改革方案的概念前提与逻辑起点。

1.审判辅助事务的合理界定

（1）审判事务与非审判事务

有学者指出，“在中国语境下，除了解决审判事务与非审判事务的剥离这一独特难题之外，进一步分解和界定法官独享的审判权/职/事务与可替代的审判辅助权/职/事务，则是更具理论挑战和技术含量的难题。”因此，在对“审判辅助事务”作出界定之前，首先需要回答什么是审判事务，什么是非审判事务？依据我国宪法及法院组织法的规定，人民法院是国家的审判机关，行使审判权，通过审判法定案件，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，解决纠纷，保护个人和组织的合法权益，监督公权力行使，维护国家安全、社会秩序、社会公平正义、国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。因此，法院事务从本质上讲是行使审判权而生的审判事务，但法院在承担审判职能之外，在现有体制、机制之下，还肩负不同于审判职能的各式日常职能，形成两类不同事务。一般认为，“审判事务既包括审理和裁判具体案件的工作，也包括审判研究 ( 含司法统计 )、审判管理等直接为审判工作提供服务和保障的工作，非审判事务则是为审判事务提供间接服务与保障而与具体案件的审理和裁判无涉的行政事务、人事、监察等事务。”笔者基本同意这一界定，在具体区别审判事务与非审判事务时，关键指标有二：一是该事务是否需要直接行使审判权；二是该事务是否直接对审判权的行使提供服务或保障，对前者的否定与对后者的肯定回答两者居其一均属于审判事务范畴，否则应界定为非审判事务。

（2）审判辅助事务的内涵与外延

在区别审判事务与非审判事务之余，需要进一步加以深入讨论的是审判事务的再分问题。如前文所述，审判事务是围绕审判权的行使与（直接）保障而产生，呈现以审判权为圆心而向四周发散的特征，可称之为审判事务的二分现象，具体包括审判核心事务与审判辅助事务。（详见图表5）

当然，这种以审判权为导向的事务分类，并非是静态的，而是一个动态的过程，伴随审判权扩展与限缩，审判权行使主体范围也随之发生变化，部分原由法官行使的审判职权转而由审判辅助人员行使。如在本轮司改中，当人员分类改革逐步推进并初步完成后，审判权由员额内法官行使，负责审判核心事务；而司法辅助人员原则上不得行使审判权，只是协助法官处理审判辅助事务。究其本质，进行法律判断并且能够产生确定效力或既判力是区别二者的关键。在个案中法官对案件事实的认定、决定法律适用、作出裁判结论属于典型的审判核心事务，与此相反的事务则可以交由审判辅助人员负责，如司改后法官助理承担了绝大部分的审判辅助事务（详见图表7）。当然，法官在审理案件过程中对审判辅助人员协助执行审判辅助事务享有指挥或指导权，可视为审判权的自然延伸。

经梳理，不难发现现行立法与司法政策下的审判辅助事务内涵与外延均较模糊，在具体界定时尝试进行广义和狭义之分则较为可行：狭义界定特指与案件实体审判相关、以服务审判工作为宗旨的各类司法辅助性工作；广义界定则还包括归纳与整理诉讼争议焦点、准备与案件审理相关的参考资料、起草法律文书、完成与审判相关的调研、宣传等与审判事务紧密相关的事务性工作。当然，从我国司法实践的现状出发，各地各层级法院的情况千差万别，是采取广义定义还是狭义定义又或是折中主义，这表面上是一个理论问题，但本质是一个实践问题，还是要各法院根据自己的实际情况灵活决定，赋予其一定自主权，以便开展审判辅助事务管理改革时能够立足本院院情，防止“一刀切”下的适得其反。

2.两种不同审判辅助事务管理模式的对比与抉择

审判辅助事务管理具体模式，以是否区分审判核心事务与审判辅助事务为标准，分为混合管理模式与分离管理模式。不同国家、不同时期、不同法院的审判辅助事务管理多在两者之间徘徊，但从域外实践看，大致经历了从混合模式向分离模式的转变。

（1）混合模式

一般认为混合模式是指不对审判核心事务和审判辅助事务进行细致的区分，法官承担审判核心事务和大部分的辅助事务。首先，其突出特点在于未对审判核心事务与审判辅助事务进行严格的区分，较常见的是将两类不同事务相混合；其次，在职责分配方面未对确定严格的权限区分，在法官与辅助人员之间并未进行细致的分工，且法官承担了大量的审判事务与审判辅助事务。在该种模式下，法官和辅助人员分工不明、职权交叉错位，法官往往陷入各类辅助性事务而难以自拔，无法专司核心的审判事务（开庭审理和法律文书制作等）。

（2）分离模式

与混合模式截然相反，分离管理模式下不仅对审判核心事务和审判辅助事务进行了严格区分，还对辅助事务进行类型化管理，明确不同类型的辅助事务要配置不同类型的辅助人员。具体来讲，区分后的辅助人员分工明确，各司其职，并进行专业化管理，以保障法官能够专司审判核心事务，以从繁重的审判辅助性事务中解脱出来。

（3）当前审判辅助事务管理模式的应然选择

在司法任务较轻的时期，混合模式尚能应付，但进入诉讼爆炸时期，此种模式常捉襟见肘。因此，混合模式诞生于司法初始阶段，更多体现的是一种实践状态描述，而非人为建构的制度规范，有其继续发展完善的必要性。在分离模式之下，一方面做到了审判事务的明确界分，不再模糊不清；另一方面依据审判事务的不同区分，配置对应的人员专司其责，即由法官负责审判核心事务，由审判辅助人员负责审判辅助事务。当然，一国是采用混合模式抑或分离模式，不是由主观因素所决定的，而是由一国家的法律体制、文化传统、诉讼程序等客观因素密切相关。其中主要指标有以下四项：一是法官职业化或精英化程程度，法官的职业化或精英化与分离模式可谓相辅相成；二是案件数量的多寡，这直接决定了法官是否能力一体承担绝大部分审判核心事务与审判辅助事务；三是民众对司法效率的要求高低，分离模式无疑将极大提升司法效率；四是审判事务的可分性，这主要由立法与司法政策所决定。结合我国当前司法现状、司改方向及司改实践，无疑都指向了审判辅助事务管理的分离模式，以真正落实司法责任制、建设一支专业化的法官队伍、破解“案多人少”困局、满足民众对司法效率的高要求等。因此，问题关键不在于是否要施行分离模式，而是如何在分离模式下确实实现审判辅助事务管理改革的提质增效。

（二）审判辅助事务管理“三化”改革的优化路径展开

1.合理确定“三化”改革的功能定位与内在关系

（1）厘定“三化”改革的功能定位

审判辅助事务管理“三化”改革要防止功能重叠或错配，要抓住各自的核心功能定位。“集约化”事关事务与人员的双重集约管理，其功能定位有二：一是为法官减负。一方面让法官专注于审、判、写的审判核心事务，多办案、办好案，另一方面将法官助理从简单审判辅助事务中解脱出来，更好协助法官办案并学会办案。二是实现专项事务专业化办理。将不同审判辅助事务交由不同审判辅助人员办理，实行节点或环节管理，改变以往“全科大夫”的培养模式，转向专业化管理与培养。“社会化”突出的是审判辅助事务外包处理，实现“事务分出去”与“人员请进来”：一是降低成本，更加经济。通过市场化竞争寻求最低成本的社会服务购买，降低相应审判辅助事务由法院自己出人出钱办理的高成本。二是实现审判辅助事务的高效办理。将审判辅助事务外包不是简单的“发包”或“剥离”，而是要将法院办理不具有优势或不需要较高法律专业能力的事交由更加专业的市场主体办理。“信息化”关键是要做到新技术“为我所用”，而非“作茧自缚”，因为法院以执法办案为第一要务，审判辅助事务管理改革亦为了更好的提高审判质效，管理只是手段：一是突出服务功能的首要定位。因此，“信息化”首先是充分利用新技术实现包含辅助在内的审判事务办理的便利化、智能化，彰显科技是生产力。二是要助力审判管理。无论是管事还是管人，都离不开具体的手段或工具，在传统的“人盯人”管理模式之外，完全可以以智慧法院建设为契机，实现审判管理的信息化革新，建立一套更加科学合理、公正高效的管理体系。（详见图表7）

（2）厘清“三化”改革的内在关系

就“三化”的内在关系而言，三者虽然都是实现审判提质增效的三把利剑，各有侧重、各有所长，但要做到协同共进，共推审判辅助事务管理改革迈向新阶段、取得新成绩，则必须厘清三者之间的关系，防止混淆或混乱的产生，进而导致不仅无法实现“1+1+1+1＞3”的效果，避免产生反效果。从审判辅助事务管理改革角度看，“集约化”是内力重组，是法院内部现有审判资源的优化配置；“社会化”是外力引入，是法院借用社会化外包用好社会新力量；“信息化”是手段革新，是法院内部力量与外部力量实现效能最大化的技术支撑，但三者间联系紧密，缺一不可。进一步而言，三者之间的内在关系可以概括为“目标一致、各有所长，互为依托、互相促进”（详见图表8）。

2.分事务分阶段有序推进“三化”改革

审判辅助事务管理改革是一项系统工程、一项复杂工程、一项长期工程，不能搞“一刀切”，也不能一蹴而就，需要各地法院结合自身情况，寻求最优改革方案。结合各地改革经验正反两方面经验看，较为可行的路径是在坚持需求导向与坚守实事求是的基础上，在“要改革”与“能改革”之间求得平衡点，以求改革取得实效。具体来讲，“三化”改革可采取按照从易到难、从边缘事务到核心事务、从部门事务到全院事务的顺序，并按照三阶段分步骤实施，稳步推进审判辅助事务集约化管理。

（1）按节点梳理审判辅助事务

如前文所述，对于审判辅助事务的界定存在广义、狭义或折中三种定义，对于那些审判事务应纳入“三化”改革范围，要遵循改革既要敢想敢试，也要于法有据的基本导向。因此，首先，可采取“广义定义+合法性审查排除”的模式，确立“可以改”的审判辅助事务。原则上可将非直接行使裁判权的审判事务均推定为审判辅助事务，再以合法性审查加以排除，对于立法目前明确要求具有特定身份或资格的审判事务不能交由特定人员办理，尤其不能经由社会化外包模式剥离，如调查取证、司法查封。其次，按照立审执的基本办案流程依节点梳理全部审判辅助事务。如在立案阶段，审判辅助事务主要有排期分案、工单审核流转、委托司法评估（鉴定、审计）、诉讼服务平台后台管理等，审判阶段中联系当事人、诉中保全、证据交换、庭前调解、类案检索、网上报结、文书上网、卷宗归档等，执行阶段中录入财产信息、纳入（纠正、屏蔽、撤销）失信被执行人名单、评估勘查与资料提取、送达评估报告（拍卖裁定书、网络平台选定表）等。再次，按照是否需要进行专业判断明确各类审判辅助事务难度。其核心是该项事务是否对办理人员有无较高的法律知识储备与专业能力有一定要求，如送达、卷宗归档等简单事务完全可以实行社会化外包。最后，按照审判辅助事务覆盖面区别部门事务与全院事务。关键是要判断是属于特定部门专项事务还是全院共性事务，进而加以分类处理，如送达、卷宗归档作为法院立审执部门的日常共同事务，完全可以做到全院统筹处理。

（2）分阶段稳步推进改革

对“三化”改革，考虑到涉及事务重分、人员重组、机构新设、配套随建等多方面、多层次改革要协同推进，从各地实践情况看，分阶段稳步推进更为可行，大致可以按照“三步走”策略逐步达成最后目标：一是试点阶段。在改革伊始，挂牌成立“审判执行辅助事务中心”，作为统筹审判辅助事务改革的协调机构，但初步剥离的审判辅助事务则由下设“流程管理组”（设在立案庭）“外勤执行组”（设在执行局）“档案管理组”（设在办公室）分别负责，采用“小组分工，事务专办”模式，先做好局部的改革尝试。二是推进阶段。如依据最高法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》等文件的规定，审判团队建设中允许设置“辅助团队”，负责办理审判辅助事务。因此，在推进阶段可将试点阶段的各类“小组”转变为较为正式的对应“辅助团队”，以形成结构相对固定、分工明确、运行高效的团队化运行模式。三是深化阶段。进一步探索全院辅助事务集约管理，将集约化管理融入到全院所有辅助事务管理之中。如依据中央编办、最高法院《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》等文件的通知，将审判辅助事务管理改革、审判团队建设及内设机构改革连接起来，将推进阶段建设的“辅助团队”进行事务与人员整合，在不违背内设机构改革基本要求的前提下组建院级层面的“审判辅助事务管理中心”，统一负责全院审判辅助事务。

3.“三化”改革的关键词与具体展开

（1）审判辅助事务“集约化”之“集”与“约”

“集约化”原本是作为一个经济学概念而存在，当引入到法院审判管理中时，一般认为包含两层含义：一是如果司法资源投入具有不可追加性，则在相同案件或事务上，应以尽量少的司法资源投入，以获得尽可能好的司法质效；二是如果司法资源投入具有可追加性，则在相同案件或事务上，应以尽可能多司法资源的有效投入，以获得尽可能多的附加司法产出。实践中往往是司法资源新增投入的有限性同事务总量增长不相匹配，需要向“集约化”要生产力。审判辅助事务“集约化”一分为二看，又可以细化为“集”与“约”两个方面。“集”，如前文所述，当对审判辅助事务进行一般事务与核心事务区分并按立审执三阶段进行节点梳理完毕后，重点则转为将不同类别事务分别交由对应“小组”或“辅助团队”集中负责办理。“约”，就是如何实现高效、节约目标。对于集中办理的辅助事务要做好分流工作，区别哪些是必须由法官助理、书记员等编制内干警办理，哪些可以外包，哪些完全可以借助信息化实现智能系统办理，做到“人岗适配”与“好刀用在刀刃上”，因而制定相应的规定或办法势在必行。

（2）审判辅助事务“社会化”之“放”与“管”

社会化外包作为补足编制内人力资源不足的一条捷径，必然要求法院将部分审判辅助事务剥离后交由社会力量办理，经由“放”为法院减重减压。因此，从“放”这方面看，包含了两层意涵，一是要敢于“放”。改变过往大包大揽的做法，转而将大量审判辅助事务交由社会力量办理，逐步扩大“社会化”适用范围。二是要有序“放”。“社会化”要做到于法有据，既要遵循立法规定，也要符合上级部门出台的司法政策，作为基层法院则更要制定详细的外包规则，特别是设置严格的程序规则，以完成“社会化”的规范化。另一方面，“管”是主要针对提供外包服务主体而言，其核心是要确立审判辅助事务外包的二权分置，确保做到审判辅助事务决定权保留与执行权有效委托。简单概括，就是要将审判辅助事务办理过程一拆为二，由法官（部分事务亦可由编制内法官助理或书记员）负责审判辅助事务的启动、裁量与决定；由外包服务提供者按照前者的指示具体办理相应的辅助事务，接受前者的业务领导，确保按时按量完成任务，进而达到决定主体不直接办理辅助事务，而执行主体不能决定是否办理，彼此形成制衡，既能保证效率，又能确保杜绝权力寻租与滥用。

（3）审判辅助事务“信息化 ”之“内”与“外”

4.强化审判辅助事务管理“三化”改革的配套保障

（1）强化“三化”改革的人员保障

“三化”改革的人员保障至少应该包含三个层面内容：一是要确保人员数量与任务量匹配。具体可通过编制内人员调配与社会化购买为“三化”改革配齐基本人员要求，从而为改革的启动与落实提供人力保障，具体人员数量应该根据审判辅助事务任务量进行配比，合理使用有限编制，灵活运用社会化购买渠道，并根据任务量动态调配，实现动态平衡。二是要确保人员素质与任务要求匹配。审判辅助事务不是任何人或任何机构都能从事的工作，有其基本的准入门槛与专业素养要求。如有部分改革试点法院提出在“社会化”过程中，应该提高准入标准和门槛，明确要求服务提供方强化所派遣服务人员的法律专业背景与学历要求的做法就值得借鉴。三是要确保人员的职业保障。一项工作要长期做好，离不开一支稳定的队伍。“三化”改革同样要求建立一支稳定的专业团队，需要从薪酬待遇、晋升途径、团队文化与归属感等方面提供全方位的职业保障。

（2）强化“三化”改革的经费保障

“三化”改革中除“社会化”与“信息化”特别需要充足的经费保障，否则难以为继。经费保障主要涉及两个方面的问题：一是要确保经费基本够用。对此，要从做好加减法两方面着手，一方面是要积极争取向地方党委政府及上级法院就该项改革争取专项拨款，做好加法；另一方面是在财政拨款增量难以满足改革经费需求时，可从内部依据规定做好经费使用调节工作，将现有经费向“三化”改革有所倾斜，做好减法。二是确保经费用好用准。首先，要编列好预算，提前对改革需要的经费进行科学测算与规划，确保每一笔经费都能用在刀刃上。其次，要充分利用市场竞争机制，通过公开招投标方式选择降低质高的供应商，尽量降低改革成本。

（3）建立健全“三化”改革的人员考核机制

“三化”改革后，将出现机构与人员的新设或重组，尤其是部分审判辅助事务“社会化”外包后，将有不少非编制内派遣人员进入法院办公，法院原有的管理考核体系应当作出适当调整。一是对于编制内人员应该根据新的工作性质、工作量及工作模式设置新的量化考核方案。从院、部门、团队三级分别制定对应考核规则，尤其是要发挥好团队内部考核的作用，以最大程度反映每一位工作人员的真实业绩，既要形成压力，也要发挥考核激励作用。二是对于编制外人员应该协同派遣单位进行定性与定量双重考核。具体来讲，一方面要突出派遣单位对被派遣人员的主体角色，由专门负责人员通过日常监管与随机检查对被派遣人员进行定性考核；另一方面则强调法院对被派遣人员的定量考核，尤其是对于特定审判辅助事务的量化指标考核，从而实现对被派遣人员的综合考核与综合评价，防止双头对立管理或两不管或一头独管带来的弊端，以督促被派遣人员按质按量完成相应工作。

责任编辑：高佳运

执行编辑：吴涛

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