一、立法背景

宿迁市古黄河—运河风光带风景名胜区是以“两河”为载体的重要风景名胜资源，是我市自然史和文化史的天然博物馆。虽然近年来古黄河—运河风光带风景名胜区管理工作取得了一定成效，但随着生态文明理念内涵的不断深化，风景名胜资源保护和管理工作形势发生了深刻变化，原有管理制度难以适应新时代需要：一是管理主体更加多元。古黄河—运河风光带风景名胜区纵贯全市城区,相关区政府（管委会）设置的管理主体不一致，管护范围存在交叉或盲区。二是保护与利用矛盾更加突出。由于历史原因，功能区的划分不够科学，保护与开发利用存在较多矛盾，需要通过完善相关制度推动解决。三是工作重心发生转变。原管理制度侧重休闲旅游、水利运输等功能开发，新时期，风景名胜资源管理工作重心已由重开发向重保护转变。综上，制定出台《宿迁市古黄河运河风光带风景名胜区管理办法》正是为了解决保护与开发利用的矛盾，充分适应发展要求，促进古黄河—运河风光带风景名胜区高质量发展。

二、制定依据

（一）《中华人民共和国森林法》

（二）《风景名胜区条例》

（三）《江苏省风景名胜区管理条例》

（四）《宿迁市古黄河马陵河西民便河水环境保护条例》

（五）《宿迁市城市绿地保护条例》

三、立法过程

《宿迁市古黄河运河风光带风景名胜区管理办法》纳入市政府立法计划，属于政府规章正式项目。项目启动以来，市自然资源和规划局迅速组织专班，有序推进起草工作。根据政府规章起草有关要求，多次走访调研，先后召开座谈会、会商会，征询了有关职能部门和专家建议，充分借鉴市外先进经验，起草形成草案初稿。之后，征求属地政府和市住房和城乡建设、生态环境、水利、交通、文化广电和旅游、市场监督等部门意见，组织召开专家论证会，并通过“网上宿迁”等渠道公开征集社会公众意见建议。2020年1月，组织开展社会稳定风险评估；4月，召开立法听证会；7月，报送市司法局进行立法审查。审查期间，市司法局就规章草案及起草说明公开征求意见；9月，市司法局联合市自然资源和规划局赴属地开展立法调研，听取基层单位和群众意见建议；10月，委托市政府法律顾问进行审查论证。在汲取各方意见基础上，多次修改完善，形成了《宿迁市古黄河运河风光带风景名胜区管理办法》。2021年2月2日，经市政府常务会审议通过。2021年2月25日，市长签署市人民政府令公布。

四、主要内容

（一）科学确定框架，明确基本制度。《办法》第1条至第4条规定了立法目的、适用范围、立法原则；第5条至第8条规定了管理体系和职责；第9条至第12条规定了规划编制要求；第13条至第19条规定了保护要求，其中第18条和第19条专门规定了水域保护；第20条至第29条规定了风景名胜区审批事项等要求；第30条和第31条规定了法律责任；第32条为附则部分。

（二）明确责任主体，理顺管理体系。《办法》第5条至第8条明确了风景名胜区的监督管理部门、统一管理机构、具体管理机构、协同管理部门，力求明确管理权限，明晰管理职责，理顺管理体系，形成管理合力。如：第5条规定“市人民政府建立风景名胜区保护和管理协调机制。”第6条规定“市人民政府设立的风景名胜区管理机构具体负责风景名胜区的保护、利用和统一管理。”

（三）明确规划要求，提升管控水平。风景名胜区规划是风景名胜区建设、保护的依据。《办法》第9条至第12条规定了风景名胜区规划的编制原则、编制要求、衔接规定，保证了空间布局的科学性，管理保护的可操作性。通过对核心景区与一般区域作出差别化规定，减少保护与建设的矛盾。加强风貌管控，凸显“两河”自然禀赋，彰显宿迁特色。如第10条规定“风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发利用服从保护管理的原则，融合运河文化、黄河文化、西楚文化、酒文化、红色文化，突出风景名胜区的自然特性、文化内涵和地方特色。”第11条规定“风景名胜区详细规划应当根据总体规划编制，按照核心景区和其他景区的不同性质、特点、范围，确定保护设施、基础设施、科普宣教设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划条件。”

（四）坚持生态优先，开发服从保护。《办法》第13条至第19条明确了自然景观、人文景观、水体、植被、林木、水域管护要求。坚持生态优先、保护第一，坚持问题导向，解决现实矛盾。《办法》第20条至第27条明确了核心景区内禁止建设的项目。禁止违反规划开展建设活动，在建设活动中要保护好各种资源。对审批事项、游览秩序、游客行为、服务设施、车辆管理、经营服务网点设置均明确了要求。第30条和第31条规定了法律责任；第32条为施行时间。