吴江市某某木材行不服苏州市吴江区应急管理局责令限期整改指令书行政复议案

〔2020〕吴行复第34号

申请人：吴江市某某木材行。

被申请人：苏州市吴江区应急管理局。

住所：苏州市吴江区松陵街道永康路536号。

法定代表人：沈春荣，局长。

申请人不服被申请人作出的（苏苏江桃）应急责改〔2020〕83号责令限期整改指令书，于2020年11月17日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的（苏苏江桃）应急责改〔2020〕83号责令限期整改指令书。

申请人称：一、被申请人作出的《指令》认定事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十条、第三十六条规定，行政机关对行政相对人实施行政处罚的基础就是必须全面、客观、公正地调查事实，只有在立足于事实、以充分的证据来佐证的前提下，行政机关才可以对行政相对人施以行政处罚。本案中，被申请人从未对申请人进行过调查，也没有向申请人或者他人收集有关证据，申请人直至收到《指令》的当天都未曾见过被申请人的任何工作人员出现在木材行进行调查，因此，申请人有理由认为被申请人既未认定事实，也无证据证明申请人违法，被申请人存在滥用职权胡乱执法的行为，应当承担相应的法律责任。

二、被申请人作出的《指令》没有法定职权，属于超越职权。首先，被申请人在《指令》当中并未载明相关法律依据，而根据《行政处罚法》的规定，被申请人必须有相应法律授权才可实施行政处罚。其次，苏州市人民政府于2019年11月21日作出《市政府关于吴江区在各建制镇和街道开展相对集中行政处罚权工作的批复》（苏府复〔2019〕94号）（以下简称《批复》），该《批复》如下所载，根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发〔2003〕89号）等规定和《江苏省司法厅关于苏州市在吴江区各建制镇和街道开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏司函〔2019〕83号）精神，同意吴江区人民政府在区划调整后的各建制镇、街道开展相对集中行政处罚权工作。据此可知，吴江区人民政府已经在各建制镇和街道开展相对集中行政处罚权工作，而《批复》第四条规定：行政处罚权相对集中后，有关机关不得再行使已经统一由各建制镇人民政府、街道办事处集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效。吴江区人民政府于2019年初完成机构改革，组建了苏州市吴江区应急管理局，结合时间来看，苏州市人民政府作出《批复》之后，被申请人已经丧失相应的行政处罚职权，因此被申请人作出的《决定》显然没有法定职权，属于超越职权。

三、被申请人作出的《指令》没有履行法定程序，严重程序违法。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条、第三十九条、第四十条、第四十一条规定，被申请人在作出《指令》之前，应当告知申请人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知申请人依法享有的权利，申请人对此亦享有陈述权和申辩权。而在责令申请人立即停止一切生产活动前，应当进行调查取证，调查终结后必须依法制作行政处罚决定书，而被申请人及其执法人员在作出行政处罚决定之前，没有依照本法第三十一条、第三十二条的规定向申请人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，也没有听取申请人的陈述、申辩。另该《指令》系当场作出，那么根据《行政处罚法》第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。由此可见，可以当场作出行政处罚决定的适用条件只有以上情形，而该《指令》对申请人处以整改的行政处罚，不能够由被申请人当场作出，因此该《指令》根本不能成立。

申请人提供的材料有：1.责令限期整改指令书；2.市政府批复（苏府复〔2019〕94号）；3.个体工商户营业执照。

被申请人称：一、被申请人对申请人作出的指令书认定事实清楚，依据充分。（一）本案作出具体行政行为的事实依据。2020年10月28日，被申请人对申请人依法进行现场检查时，发现申请人生产存在安全隐患，包括：1、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者定期组织演练；2、车间停放电动车；3、未建立事故隐患排查治理制度；4、皮带轮缺防护罩，车间缺灭火器；5、未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报；6、未如实记录安全生产教育和培训情况；7、未建立安全生产规章制度、操作规程、未建立安全生产责任制。被申请人于当日向申请人作出指令书，要求申请人于2020年11月28日前整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。（二）本案作出具体行政行为的法律依据。《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条、第三十八条、第七十八条；《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第16号）第四条、第八条、第十条。本案执法人员现场制作指令书，由于申请人拒绝签收，被申请人通过村委会工作人员签字见证方式向申请人留置送达，同时对申请人在车间停放电动车、皮带轮缺防护罩、车间缺灭火器违法行为通过拍照及录像予以取证。

二、被申请人具有法定职权，是依法行使生产安全监督管理职责的适格主体，对申请人作出的具体行政行为符合法定程序。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条：安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第五条：各级安全监管监察部门按照职责对所辖区域内生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施综合监督管理。第二十条：安全监管监察部门应当建立事故隐患排查治理监督检查制度，定期组织对生产经营单位事故隐患排查治理情况开展监督检查；应当加强对重点单位的事故隐患排查治理情况的监督检查。本案指令书并非被申请人对申请人依据《中华人民共和国行政处罚法》作出的行政处罚，而是依法对本行政区域内安全生产工作实施监督管理职责，对申请人在检查过程中发现的事故隐患下达的整改指令书的行为，即本案不适用申请人提出的苏州市人民政府关于吴江区在各建制镇和街道开展相对集中行政处罚权工作的批复（苏府复〔2020〕94号）中第四条“行政处罚权相对集中后，有关机关不得再行使已经统一由各建制镇人民政府、街道办事处集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效”的规定。

综上，根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（二）项、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第五条、第二十条等法律法规，被申请人是本案中依法行使安全生产监督管理职责的适格主体，有权作出指令书，被申请人对申请人作出的具体行政行为认定事实清楚，依据充分，依法调查并告知其享有的权利和救济途径行为符合法定程序。

被申请人提供的材料有：1.现场检查记录及照片；2.责令限期整改指令书。

本机关经审理查明：

2020年10月28日，被申请人对申请人进行现场检查，向申请人作出涉案责令限期整改指令书，责令于2020年11月28日前整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。

上述事实有下列证据证明：

1.个体工商户营业执照；2.现场检查记录及照片；3.责令限期整改指令书。

本机关认为：一、《关于公布苏州市吴江区各建制镇人民政府街道办事处集中行使行政处罚权目录清单的通知》（吴政发〔2019〕140号）第三条规定：行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由各建制镇人民政府、街道办事处集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效。本案中，被申请人虽然不得再行使已经由各镇、街道集中行使的行政处罚权，但被申请人作为区安全生产监督管理部门仍然负有安全生产监督管理职责，其有权开展安全生产检查。

二、《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第六十二条第一款规定：安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。本案中，被申请人责令申请人限期整改是为了避免发生事故，该行政行为属于行政命令，不是行政处罚。

三、涉案责令限期整改指令书指出申请人存在下列问题：1.未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练；2.车间停放电动车；3.未建立事故隐患排查治理制度；4.皮带轮缺防护罩，车间缺灭火器；5.未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报；6.未如实记录安全生产教育和培训情况；7.未建立安全生产规章制度、操作规程、未建立安全生产责任制。本机关认为，对于第1项，被申请人未明确是未制定预案还是未组织演练；对于第5项，被申请人未明确是未如实记录还是未通报。因此，被申请人作出的涉案责令限期整改指令书认定事实不清。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下：

撤销苏州市吴江区应急管理局作出的（苏苏江桃）应急责改〔2020〕83号责令限期整改指令书。

申请人如对本决定不服，可以自收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

2020年12月10日