虎林市人民政府

第一章  市域概况

第一节  地理位置及行政区划

一、地理位置

虎林市位于黑龙江省东部，完达山南麓，乌苏里江的左岸，全市总面积93.31万公顷，地理坐标处于北纬45°23′至46°36′，东经132°11′至133° 56′之间。东西长120公里，南北长130公里。完达山脉横贯虎林北部，形成屏障，南部、东部是一望无际的三江平原区。虎林的西北以完达山支脉的老龙背、将军岭为界与宝清县交界；东北以七里沁河为界与饶河县毗邻；西部以白龙山脊为界与密山市接壤；东以乌苏里江和松阿察河为界与俄罗斯联邦隔水相望。虎林段的边境线长达256公里。二、行政区划

虎林市是黑龙江省鸡西市辖县级市，所辖虎林、东方红、迎春、虎头、杨岗、东诚、宝东7镇，新乐、伟光、珍宝岛、阿北4乡，85个行政村，有7个省属国有农场和2个森工林业局。

第二节  自然条件

一、地形地貎

虎林市地处兴凯湖平原，是三江平原的一部分。总地势由西向东逐渐倾斜，西北高，东南低，平均海拔高度为60—80米。由于地质时期受新构造运动及内陆沉积的影响，地形变化较为复杂，地貌多样，形成了低山丘陵、沟谷平原、山前漫岗、平原及沿江低平原等五种地貌类型。其中低山丘陵主要分布在西北部完达山脉及中部太平岭余脉的孤山残丘；沟谷平原主要分布在北部山区两山之间的狭长地带；山前漫岗为低山丘陵延伸段，分布在低山丘陵与平原过渡地带；平原主要分布在七虎林河和穆棱河两岸，地势平坦，坡度极缓；沿江低平原主要分布在乌苏里江、松阿察河一带以及穆棱河、七虎林河、阿布沁河等河流的下游。

二、气候

虎林市气候属中温带大陆性季风气候区，总的气候特点：雨热同季半年冻，涝旱频繁易早霜。冬季漫长、严寒干燥，夏季短促、温热多雨，春季多风、易旱易涝，秋季降温迅速。年均气温3.5℃，年际间变化较大。年降水量为532-659毫米，年蒸发量为1112.4-1336.0毫米，≥10℃的年平均活动积温为2460℃。

三、水资源

虎林市水资源丰富，境地内有乌苏里江、穆棱河、七虎林河、阿布沁河等28条河流，地表水径流量为10.6亿立方米；全市共有大小坑塘、泡沼467个，水库6座。地下水总储量为44.7亿立方米，允许开采量11.6亿立方米。

四、土壤

经1982年土壤普查，全市土壤分为白浆土、沼泽土、暗棕壤、泥炭土、草甸土、河淤土、水稻土等7大土类，耕地土壤以白浆土为主。中暗棕壤、白浆土和沼泽土比重较大，而泥炭土、水稻土比重较小，整体上来说土壤肥力处于中等水平，能够保证农作物养分的持续充分供应；另外从酸碱度角度来说，全市土壤PH值处于6—7之间，适宜针阔叶树种生长，使得虎林市西北部低山丘陵区保持了较高的森林覆盖率。

五、植被

虎林市森林植被主要分布在北部完达山区和中部残丘漫岗，虎林市域林地面积为300634公顷，森林覆盖率为32.22%，其中市属林地面积53868公顷，森林覆盖率为22.32%。草甸植被主要分布在狭长山麓边缘的缓坡，主要建群植被为小叶樟。在乌苏里江的沿岸和穆棱河、七虎林河、阿布沁河下游的河漫滩、牛轭湖、线形洼地以及广阔的低平原多为沼泽及沼泽草甸植被。

第三节  社会经济概况

2014年全市GDP完成1291374万元，同比增长5.9%，其中第一、二、三产业增加值分别完成792919万元、196150万元和302305万元，同比分别增长7.8%、0.7%和6.1%。财政收入完成88139万元，同比增长26.2%。全市固定资产投资完成354221万元，同比增长0.3%。社会消费品零售总额实现244900万元，同比增长13.6%。城镇居民人均可支配收入达20024元，同比增长9.4%；农民人均纯收入达14448元，同比增长10.3%。全市2014年人口数为284930人，下降0.6%。

第四节  土地资源利用状况及存在问题

一、土地资源构成与利用特点

根据2014年土地利用现状调查数据，虎林市全市土地面积933114公顷，其中农用地792168公项，建设用地26393公项，其他土地114553公项。市属土地面积241321公顷，其中农用地196906公项，建设用地9498公项，其他土地34917公项。农垦系统土地面积为458675公顷，其中农用地400757公项，建设用地15241公项，其他土地42677公项；森工系统土地总面积233118公顷，其中农用地194505公顷，建设用地1654公顷，其他土地36959公顷。

综合分析虎林市土地利用的数量、质量和结构分布，可以看到全市土地资源利用呈现以下几个特点：

1、耕地集中连片，为规模经营土地创造了有利条件

虎林市地处兴凯湖平原区，是三江平原的一部分。耕地占市域土地总面积46.36%中分布于中东部地势平坦，土壤肥沃的平原地区，适于大规模机械化作业和规模经营，便于土地集约利用，是国家重要的商品粮基地之一。

2、建设用地比重较低，人均占有量多

虎林市建设用地面积占土地总面积的2.83%，低于全省平均水平。但由于人口数量少，其人均占有量较大，2014虎林市人均建设用地占有量为926平方米，远高于全省平均标准。

3、耕地后备资源丰富，土地开发整理潜力较大

虎林市农业后备资源主要以荒草地为主，荒草地集中连片，地势平坦，水资源比较丰富，只要加以工程措施，搞好排水，便可开发整理为耕地。特别是阿布沁河，七虎林河沿岸的荒草地，地下水资源十分丰富，土地开发后，利用地下水发展水田，可以收到显著的经济效益。

4、农垦系统面积大，市属土地所占比重较小

虎林市行政辖区内，地方、农垦、森工系统土地面积所占比例为25.8：49.2：25.0，其中农垦系统所占面积最大，市属土地所占比重较小。在土地利用中三个行政单位相互交叉，影响土地的规模化经营，也影响规划效力的发挥。

二、 土地利用存在的主要问题

虎林市经过多年开发利用，土地利用水平有所提高，用地结构和布局基本趋于合理，但也存在一些不容忽视的问题。

1、农用地利用结构不尽合理，农林用地比重大，牧渔业用地偏少

虎林市地处完达山南麓，林地主要分布在西部、北部的低山丘陵区，耕地主要分布在中部和东南部的沼泽平原区。林地和耕地在农用地中所占比重偏大，其中耕地所占比例尤为偏大，高出全省平均数近24个百分点。牧渔业用地较少，用于发展渔业的池塘水面也不断减少。这种不尽合理的利用结构必将阻碍虎林市农业的全面发展。

2、中低产田比重大，土地生产潜力不能得到有效发挥，影响产量进一步提高

水土流失面积大，中低产田比例较大。全市现有耕地中，排水和灌溉条件良好，农田道路等基础设施完备，土壤肥力较高的高产稳产农田仅占耕地面积的21.8%。基础设施较差，排灌条件差，抗御自然灾害能力低的低产农田和不稳定农田面积占耕地面积的25.9%。市属中低产田比例高达78.2%，绝大多数是旱田，影响土地生产潜力的开发，造成产量不稳定。

3、建设用地利用存在粗放浪费的现象

2014年虎林市人均城镇用地108平方米，超出国家标准和全省平均值，除农垦森工系统及虎林镇外，其他乡镇城镇用地集约水平都比较低；农村居民点内部结构松散，人均面积大，户均宅地基也超过省规定的标准，整理潜力较大；矿产资源丰富，但开发利用程度较低，工矿用地较少，利用过程中也存在粗放利用、浪费土地等现象。

第二章 规划调整完善简要过程

一、前期调研

收集国土、发改、规划、统计、住建、林业、环保、交通、水利、旅游等部门相关资料。对资料进行整理和分析，摸清规划实施期间土地利用结构布局、耕地和基本农田保护、重点建设项目、规划实施措施执行情况、规划重大背景变化等情况，为规划评估与调整提供基础依据。

二、土地利用总体规划中期评估及调整需求对接

根据二次调查成果及其连续变更到2014年的土地利用数据，分析规划主要指标落实情况、规划空间布局管控落实情况、重点项目落实情况，总结存在问题并深入分析原因，有针对性地提出加强管理的措施；充分利用土地利用现状数据、国土资源遥感监测等成果，开展资源环境承载力评价研究，明确区域国土资源合理开发利用承载潜力和方向，为规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据；综合考虑近年来国家经济社会发展形势、国家土地管理政策形势，分析对土地规划实施的影响，提出对策建议，编制规划评估报告，为启动规划调整完善工作提供依据。

在开展规划中期评估基础工作同时，和各产业集聚（开发）区、镇政府（街道办事处）、相关部门提前沟通对接，收集其在用地布局优化、重点建设项目等方面的需求，为下一阶段规划调整方案确定奠定基础。各产业集聚（开发）区、镇政府（街道办事处）用地布局调整方案由各单位自主制定。

三、土地利用总体规划调整方案制定

根据国土资源部和黑龙江省规划调整完善工作部署，结合规划中期评估成果，合理确定耕地和基本农田规划目标、建设用地空间布局调整方案，按照省国土资源厅统一部署，征求相关部门的意见并修改完善后，报省国土资源厅对接审核，最后报省人民政府审定。

1、规划目标和控制指标调整

规划目标和控制指标调整方面，根据上级部署，本次规划调整完善的重点是调整耕地和基本农田保护任务。

根据虎林市2014年数据实际情况，除纳入国家相关规划确定的生态退耕、严重土壤污染无法进行农业生产等因素外，其他耕地都予以保护。同时，在质量上落实耕地质量不下降的要求，坚持耕地数量质量并重，确保把优质耕地和经过土地整治的其他耕地优先保护起来。

2、土地利用空间布局优化

在坚持统筹安排的基础上，重点做好基本农田和建设用地布局的调整优化。

基本农田的布局优化方面，应坚持以下原则：第一，遵循数量质量并重的原则。基本农田布局的调整须依据2014年数据和耕地质量等别评定成果，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，对现有基本农田保护任务和空间布局做适当调整。第二，实事求是的原则。协调相关部门对基本农田现状进行实地核查，结合城市开发边界和生态保护红线的划定，将城市周边、道路沿线应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

建设用地布局调整方面，本着区域协调发展、新型城镇化和新农村建设的战略要求，结合城乡规划等规划布局，遵循国家产业政策和供地政策进行。落实以下原则：第一，建设用地调整优化与生态环境相协调的原则。建设用地布局的调整应以资源环境承载力评价为基础，加强与新型城镇化、生态环境等相关规划的协调衔接，合理安排生产、生活、生态用地空间，避让优质耕地，最大限度保护河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系。第二，规模控制原则。在上级下达新增建设用地指标基础上，结合规划剩余指标约束，合理安排剩余指标使用方向。第三，城乡统筹发展的原则。结合农村土地综合整治和新农村建设，合理布局城乡建设用地，在具备条件的地区对农村建设用地进行土地整治、产权置换、促进农村农民住宅向集镇、中心城区集中。第四，合理调整产业用地结构的原则。保障水利、交通、能源等重点基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业，以及国家扶持的健康和养老服务业，文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地，严禁为产能严重过剩行业新增产能项目提供用地。

四、成果完善

形成虎林市土地利用总体规划调整完善成果。

五、审查报批

根据省国土资源厅工作安排，完成成果上报审查。

六、数据库更新完善

规划调整完善方案完成审批后，对土地利用总体规划数据库进行更新。

第三章 规划中期评估

第一节 主要指标实施情况

1、耕地保护实现度评估

规划实施至2014年，虎林市市属耕地保有量为131101 公顷，与2009年相比减少了199公顷，减少的原因是随着城市的开发建设占用了部分零散分布或是质量较低的耕地，但总耕地面积仍高于规划阶段目标121909公顷，且高于规划耕地保有量目标86307公顷。

规划实施的结果表明，2014年实际耕地保护面积超出规划下达耕地保有量目标，从这一数据来看，虎林市市属较好地完成了规划的耕地保护目标，耕地保护工作效果明显，成绩显著。

2、基本农田保护实现度评估

为贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策，全市大力加强基本农田保护，2014年虎林市市属基本农田保护面积为77453公顷，与2020年规划基本农田保护目标一致。从统计数据上看，这一重要任务在规划实施期间中得到了很好的执行，耕地和基本农田保护成效明显。规划实施期间各项建设项目没有占用基本农田情况发生，在新一轮土地整治规划中，大力建设旱涝保收高产标准农田，改善农田生产条件，提高农田质量。

3、建设用地指标实现度评估

（1）城乡建设用地规模

规划实施至2014年，虎林市市属城乡建设用地规模为6416公顷，同2009年相比增加了198公顷，低于规划目标规模6645公顷，但高于阶段目标规模6253公顷；其中城镇工矿规模2063公顷，低于规划目标规模2713公顷，高于阶段目标1904公顷。从执行效果来看，城乡建设用地规模控制在规划目标之内，但基本高于阶段目标，体现出虎林市经济社会发展速度的加快以及城市化水平的不断提高，建设用地总规模的不断扩大，重点基础设施项目、工业化发展和城市化进程对土地供给的需求越来越大。

城乡建设用地规模相对于2009年实际增加198公顷，其中城镇工矿用地规模增加191公顷，农村居民点用地增加7公顷，由这些数据可以分析，虎林市在城市化发展的过程中，城镇工矿用地相对于农村居民点用地规模扩张迅速，这俩项用地的迅速扩张加剧了人地矛盾。

（2）新增建设用地占用耕地规模

规划实施至2014年，虎林市市属实际新增建设用地613公顷，控制在规划目标内，但超过了阶段目标525公顷；新增建设用地占用耕地规模483公顷，高于规划目标和阶段目标。

鸡西市土地利用总体规划下达虎林市市属2020年新增建设用地指标为1170公顷，按现阶段的发展速度，虽控制在规划目标内，但不能满足阶段时期用地的需要，同时随着各项目的陆续实施，许多地区出现项目有指标无落实地点的现象。为保证虎林市经济社会的快速发展，亟需对建设用地进行重新布局。

4、补充耕地目标实现度评估

随着虎林市政府对耕地保护工作认识的逐渐增强，自规划实施以来虎林市进行了土地整理工作，补充耕地达到规划指标的要求，随着项目的竣工实施，补充耕地指标将超额完成。针对水土流失比较严重的区域，结合土地整治项目，加大对水土流失的治理力度，增加地表植被，提高土壤的透水、蓄水能力，以进一步保护生态环境，提高耕地质量。

5、人均城镇工矿目标实现度评估

规划实施至2014年，虎林市市属人均城镇工矿为138平方米，与2020年260平方米相比，远低于规划控制指标范围，说明虎林市的城镇用地节约集约化程度提高空间很大，提升潜力较高。规划实施后虎林市政府可通过政策调控手段，引导农村居民向中心城区集中，改善居民生产生活条件，加强投资强度，促进土地高效集约利用，促进各类建设用地节约集约发展。

第二节 规划布局分区评估

规划实施至2014年，全市生态用地、基本农田、建设用地等布局情况均按照规划实施。

（1）基本农田布局

 依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，优先将集中连片、排灌条件良好、农业生产配套设施完善和交通方便的粮油生产基地、蔬菜生产基地、特色产业带、农科试验田和具备改造潜力的中产田划为基本农田，并落实到地块。将基本农田分布集中度相对较高、优质基本农田所占比例较大的区域划定为基本农田保护区。

 虎林市市属规划基本农田保护面积77453公顷，至评估时点2014年，基本农田保护面积为77453公顷，基本农田的布局以及规模未发生变化。

（2）建设用地布局情况

按照建设资源节约型社会的要求，围绕提高建设用地保障科学发展的能力，坚持把节约和集约利用土地作为经济社会发展必须遵循的基本准则，切实转变土地利用方式，强化管理手段。加强建设用地总量控制，优化配置城镇工矿用地，整合规范农村建设用地，保障必要的基础设施用地，加强建设用地空间管制，不断提高建设用地利用效率。

规划实施期间，虎林市市属新增建设用地规模613公顷，其中新增城乡建设用地186公顷，新增城镇工矿用地150公顷，新增交通水利427公顷。新增建设用地符合《规划》确定的虎林市总体空间布局。

（3）生态用地布局情况

规划实施期间，虎林市综合运用工程措施、生物措施和耕地措施，营造水土保持和农田防护林，改善生态环境。同时，加大生态公益林、水土保持林、水源涵养林的建设，提高林木覆盖率，强化生态源和生态屏障作用。

（4）用途管制分区情况

规划实施期间，虎林市严格按照土地用途管制规则进行土地利用，至2014年虎林市各土地用途分区布局及面积均按照规划要求布控。

（5）建设用地管制分区情况

至2014年建设用地管制分区面积与规划确定的建设用地管制分区面积一致，且允许建设区和有条件建设区的布局均在规划确定的建设用地管制分区范围内，且没有出现占用禁止建设区的情况。

第三节 评估结论

虎林市土地利用总体规划实施评估采用定性分析和定量评估相结合的方法，对照土地规划实施评估结果表，得出规划执行总体情况良好，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等约束性指标控制在规划目标范围之内；土地利用结构与布局不断得到优化；用地节约集约程度不断得到提高。但由于规划实施后期，市属重点建设项目的加快推进，更多的项目落实出于地区差异和集聚效益的考虑，过于分散和不合理的工程分布不但不能取得应有的发展效果，还会影响以后的长远发展和全市的建设，所以要通过改变空间布局使效益最大化，更合理的使用土地等资源，加快城镇建设，提高全市发展。

——各指标按预期落实，个别指标应适时适当的优化

虎林市土地利用总体规划的综合效益明显，但由于全市经济的迅速发展，个别规划指标实施情况未充分发挥土地资源的最大利用率。新增建设用地和建设用地规模虽然没超出规划目标的要求，但是随着经济社会的发展和重点项目的陆续实施，对用地结构布局和用地节约集约程度这两项进行适时适当的优化，将更能促进社会经济的发展。

——用地布局需调整

尽管土地规划在执行中得到正确的贯彻实施，土地规划目标和管理措施顺利推进，但由于土地利用规划与未来发展趋势受用地布局制约，考虑到后期一大批重点项目的建设和城市的发展，以及生态环境的建设和居民生活环境的改善，因此新增建设用地的空间布局亟需进行调整。

第四章  规划基础数据转换说明

一、土地利用现状数据的确定

本轮规划基础数据采用全国第二次土地调查及连续变更到2014年土地利用现状数据，按现行土地规划分类标准，将2014年数据进行合并归类，最后确定虎林市市属土地总面积为241321公顷。本次规划所采用的土地利用现状数据基本能够满足规划的需要，规划中的数据以公顷为单位的均取整数，个别数据进位过程中存在误差，但不影响总体规划的编制。调整完善成果应用的基础数据中2014年虎林市城乡建设用地面积为6416.30公顷（即净面积），与国家下发的土地利用变更二级分类表中城乡建设用地规模相吻合，以此为基础进行了规划调整完善文本及数据库的编制。但按照目前的检查要求，调整完善数据库中城乡建设用地规模采用的量算面积为6533.07公顷，由于量算的方法不同导致基础数据部分两者存在116.77公顷的面积差异。

二、其他数据

有关人口、国民经济发展、国内生产总值、农业生产情况等数据，均采用《虎林市国民经济统计年鉴》中的数据；涉及各部门的数据，均以各部门提供数据为准；用地指标及人口预测，采取规划专题研究的数据；自然条件方面数据，则采用公认数据。

三、关于土地利用现状基础数据转换说明

本次规划基数转换的总原则是参照分类释义和转换对应关系直接转换。

1、农用地转换。耕地、园地、林地和其他农用地，进行归并后，分别纳入规划基数分类中的相应地类。

2、建设用地转换。城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利等建设用地，根据航空遥感影像资料结合实地调查，对其进行归并或细分，分别纳入规划基数分类中的相应地类。其中应对独立工矿用地进行区分，将附属于城镇的独立工矿用地按照附属性质分别纳入城市、建制镇；其他独立工矿用地从空间上解译判断，按照独立建设用地和采矿用地的含义进行区分；对特殊用地参照地类释义分别纳入规划基数分类中的相应地类。

3、其他土地转换。水域、滩涂沼泽、未利用土地等其他地类参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划基数分类中的相应地类。

第五章 规划主要内容说明

第一节 规划指标说明

本轮规划鸡西市下达给虎林市各项用地指标包括耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、土地整治补充耕地规模等约束性指标和园地、林地、牧草地、建设用地总规模、城镇工矿用地规模、新增建设占用农用地规模、交通、水利等预期性指标。约束性指标是为了强化政府责任、必须实现的指标，通过依法严格管理，确保实现。预期性指标是预计和期望达到的目标，主要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段加以引导，力争实现。

第二节 规划目标说明

一、规划目标确定的原则

1、严格保护耕地特别是基本农田，保障粮食安全

严格保护耕地特别是基本农田，正确处理好新形势下城乡建设、经济发展与耕地保护的关系，加强土地用途管制，从数量、质量上全面加大耕地保护力度，保障粮食安全。

2、坚持节约集约用地，控制建设用地总量

按照建设资源节约型社会的要求，加快各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效的转变，促进土地利用方式的根本改变，提高土地集约利用水平和效益，控制建设用地总量的过快增长。

3、引导优化土地利用结构和布局，统筹城乡发展

以统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和布局为重点，因地制宜，合理配置各类各业用地，妥善处理区域用地关系，推进和谐社会建设。

4、土地利用与生态建设相协调，保障土地资源的可持续利用

按照建设环境友好型社会和保护优先、兼顾治理的要求，统筹安排生态建设和生产、生活用地，推进土地资源综合整治和国土安全保障建设，确保土地资源的永续利用。

5、强化规划实施保障，提高土地参与宏观调控的能力

按照党的十八大提出的促进国民经济又好又快发展的要求，加强和改进土地宏观调控，强化土地利用规划制度建设，加强规划实施的监督机制和考核体系建设，完善规划管理制度和规划实施激励机制，有效发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，落实规划实施共同责任，增强规划参与土地管理和宏观调控作用，保障规划顺利实施。

二、规划目标确定的依据

1、法律法规及有关条例

《土地管理法》、《环境保护法》、《城乡规划法》、《农业法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《基本农田保护条例》、《黑龙江省土地管理条例》等有关土地资源规划、管理、保护和合理利用的法律、法规，国家和省制定的有关土地利用与管理的政策。

2、相关规划

《黑龙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》、《鸡西市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《虎林市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《黑龙江虎林经济开发区（2008-2020年）中长期发展规划》、《虎林市土地利用总体规划（1997-2010年）》、《黑龙江省农垦总局牡丹江分局土地利用总体规划（2006-2020年）》及相关各部门的行业规划等。

3、有关文件

（1）《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划调整完善 工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237 号）

（2）《关于印发黑龙江省土地利用总体规划调整完善工作方案> 的通知》（黑国土资函〔2015〕381 号）

（3）《国土资源部办公厅 农业部办公厅关于切实做好 106 个重 点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发 〔2015〕14 号）

（4）《国土资源部办公厅 农业部办公厅关于印发重点城市周边 永久基本农田划定任务论证审核工作方案>的通知》(国土资厅发 〔2016〕3 号）

（5）《关于印发全面划定永久基本农田落实情况专项督察工作 方案>的通知》（国土资厅发〔2017〕3 号）

（6）《国土资源部 农业部关于进一步做好永久基本农田划定工 作的通知》（国土资厅发〔2014〕128 号）

（7）《国土资源部 农业部关于全面划定永久基本农国实行特殊 保护的通知》（国土资规〔2016〕10 号）

（8）《国土资源部办公厅 农业部办公厅关于印发省级永久基本 农田划定方案论证审核工作方案>的通知》（国土资厅发〔2016〕36  号）

（9）《关于印发黑龙江省土地利用总体规划中期评估工作方案>的通知》（黑国土资函〔2013〕145 号）

第三节 土地利用结构与布局调整说明

一、调整原则

1、贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地的原则；

2、切实保护耕地、实行占补平衡的原则；

3、力求土地利用的最佳经济、社会和生态综合效益的原则；

4、按国家产业政策和本地产业发展规划合理安排用地次序的原则；

5、兼顾土地利用结构调整与空间布局优化相结合的原则。

二、土地利用结构调整方向

（一）农用地结构调整方向

1、合理保护耕地

合理保护耕地，控制耕地保有量不低于上级规划下达的控制指标，建设占用耕地不得超过上级下达的规划指标；基本农田保护面积不低于上级下达指标。

虎林市耕地面积变化较大，除了部分用于非农业建设占用外，大部分减少的耕地都用于生态退耕，本轮规划为提高粮食产量，改善中低产田，提高耕地质量，加大了土地整治力度，兴建农田水利项目，进行农业结构调整。

2、统筹安排其他农业用地

根据土地利用现状，结合林业、农业、牧业等发展规划等相关规划，统筹安排其他农业用地。本轮规划其他农业用地面积减少33公顷，减少的面积是为了更好的达到新农村建设的目标，修建通村道路，建设鱼塘等鼓励农民发展多种经营。本轮规划为改善区域生态环境增加林地面积881公顷，增加园地607公顷，增加牧草地13764公顷，

3、协调土地利用与生态建设

协调土地利用与生态建设，增加生态用地使生态环境质量提高，由重建设轻生态调整为生态、建设同等重要，初步实现土地利用与环境的协调发展。

（二）建设用地结构调整方向

1、优化城乡居民点用地结构

按照人口向城镇集中原则，推进城镇化进程，改造城中村，优化城镇用地结构，增加城镇规模；重点建设中心村，改造空心村、杜绝零星居民点，提高农村用地集约利用水平，缩减农村居民点规模。规划期市属农村居民点净减88公顷。

2、提升基础设施用地比重

为发挥基础设施对社会经济发展的支持作用，优先保障重大基础设施用地需求。根据重大基础设施用地需求，适当增加交通运输用地、水利设施用地，提升基础设施用地比重。

3、调整城镇工矿用地比例

按照工业向园区集中的原则，将开发区纳入城镇用地统筹安排，除资源性等有特殊选址要求的项目外，工业用地一律在城镇集中安排，同时，适当调整城镇工矿用地内部结构，提高城镇用地比例，逐步降低工矿用地比例。

三、土地利用布局优化的次序和要求

为保持土地资源的可持续利用，优化土地利用布局，按照优先布设生态用地，协调基本农田和基础设施用地，优化城镇工矿用地，最佳安排城乡绿色空间的要求，有序、科学规划各类用地的空间布局。

1、优化布设国土生态屏障用地

虎林市位于黑龙江省的东南部，耕地、林地分布相对集中，为保护和改善生态环境，应优化布设生态屏障用地，最大限度的保持现有林地、湿地，设定以水面、滩涂、林地为主的生态网络体系，形成最基础的生态屏障。生态用地布局应维持自然地连续性，顺应自然地地形成有机形态，按最大适宜度安排各类用地。

2、协调安排基本农田和基础设施用地

在避让生态屏障网络系统的前提下，协调安排基本农田和基础设施用地，凡列入国家和省重点的交通、水利、能源等基础设施用地范圈内要留出基本农田避让带，可不划入基本农田集中区。基础设施用地布局应尽量避开优质高产基本农田。

3、优化城乡工矿建设用地布局

在生态屏障网络和基本农田的间隔地带，安排城乡工矿建设用地，形成结构合理、人地和谐的城镇、工矿和农村居民点用地，在划定的城乡允许建设区和有条件建设区范围内耕地可不划入基本农田集中区，为改善城乡居住环境，城乡用地布局应与耕地、园地、林地、草地、水面穿插布局，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡用地体系。

4、按最佳生态效益安排城乡绿色空间

按照生态市建设要求，为改善生态环境，安排各类用地空间布局，应做到耕地、林地、草地、水域等合理配置，发挥生态功能，完善城乡生态空间。根据虎林市用地布局的特点，做好各类自然风景区、西北部、中部、中南部、东南部和铁路沿线生态区的保护和建设。

第四节 耕地和基本农田保护说明

在调查评价的基础上，根据上级下达的耕地和基本农田保护指标，编制了耕地和基本农田保护方案，确定规划期间耕地保有量和增减数量，提出基本农田保护面积和调整的规模、范围，拟定耕地占补平衡、基本农田永久保护的实施措施。

上级下达到2020年虎林市耕地保有量为402202公顷，规划到2020年耕地面积为432996公顷，整理复垦开发补充耕地1593公顷。规划期末结构调整后耕地面积大于上级下达指标。

到2020年虎林市基本农田保护面积为345285公顷，其中农垦系统262975公顷，森工系统2600公顷，市属79710公顷。市属基本农田保护面积比上级下达指标多划入8公顷，农垦系统比上级下达指标多划入237公顷，森工系统比上级下达指标多划入143公顷。

主要解决规划期内不可预见的，确需占用基本农田的重点工程和重点项目用地，但是不计入基本农田保护目标。

第五节 建设用地调控说明

一、空间管制要素

（一）边界

为加强对城乡建设用地的空间管制，土地利用总体规划应当划定以下建设用地边界：

1、城乡建设用规模边界。按照规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。

2、城乡建设用地扩展边界。为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。

3、禁止建设用地边界。为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设与土地开发的空间范围边界。禁止建设用地边界必须在城乡建设用地规模边界之外。

（二）区域

边界划定后，规划范围内形成四个区域：

1、允许建设区。城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上预期用地区。

2、有条件建设区。城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。在不突破规划建设用地规模控制指标前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整；在特定条件下，区内土地可作为本级行政辖区范围内城乡建设用地增减挂钩的新建用地。

3、限制建设区。辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。

4、禁止建设区。禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。

二、划定要求

规划划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。并落实城、镇、工矿建设用地规模边界和扩展边界，同时划定村庄建设用地边界。下级规划应落实上级规划的空间布局要求，与上级规划做好衔接。

（一）允许建设区与建设用地规模边界

1、建设用地规模边界按照有利发展、保护资源、保护环境的要求，在建设用地适宜性以及与其他相关规划充分协调基础上，根据各类建设用地规模控制指标划定。

2、允许建设区应涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用，划分为城镇、村庄、工矿等不同类型。

3、允许建设区布局应开展多方案比选，优先选择有利于保护耕地、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地。

（二）有条件建设区与建设用地扩展边界

1、有条件建设区在建设用地规模边界外，按照保护资源与环境优先、有利于节约集约用地的要求划定，严格避让优质耕地和重要的生态环境用地。

2、有条件建设区依托允许建设区划定，划分为城镇、村庄、工矿等不同类型。

3、城、镇、村、工矿等建设用地扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物。

4、无原则性冲突时，建设用地扩展边界可采用其他相关规划的同类边界。

（三）禁止/限制建设区和禁止建设用地界

1、自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，划入禁止建设区；

2、允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的土地划入限制建设区。

3、禁止建设区应与生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区的规模和范围一致。

第六节 土地用途分区管制说明

一、土地用途分区原则

土地利用管制分区应该以反映区域实际、显示区域特征、抓住主导用途、服务于用途管制为基本指导思想，遵循以下原则：

1、严格保护耕地原则

严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地的规模，是土地用途管制制度的核心。在划定用途区的过程中，应把质量最好的高效农田划入基本农田保护区，予以严格管制。

2、保护生态环境原则

乡镇内生态环境矛盾日益突出，需要通过加强土地用途管制，在坚持“一要吃饭，二要建设”的同时，兼顾生态保护，限制生态用地的不合理开发与占用。

3、有利于社会经济发展原则

服务于区域经济社会快速发展是土地利用的基本目标之一，虎林市目前正处于经济发展起步阶段，鉴于土地资源开发存在无序与浪费现象，应发挥土地用途分区及管制规范土地合理利用、有序开发的重要作用。

4、因地制宜原则

区域自然地理与社会经济发展特征是确定土地用途分区的重要依据。土地用途分区在考虑行政和图斑界线完整性的同时，应综合考虑自然地理特征、交通干线、资源禀赋优势、区域发展功能定位、现状土地利用特征等因子，力求使土地用途分区做到定量合理、定位准确、定序科学。土地用途区内主导的土地用途集中连片，管制区域重点突出，土地的基本用途、允许的用途和禁止的用途明确。

二、土地用途分区依据与方法

基于土地用途管制分区原则，结合虎林市城镇体系空间布局框架，综合考虑土地资源现状特点、各区发展功能定位及主导管制用途、《虎林市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，参照《县级土地利用总体规划编制规程》的要求，确定虎林市土地用途分区的方案。全市土地利用划分为九类土地用途区，分别为基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区。

第七节 土地生态建设和环境保护说明

坚持土地利用和生态建设并重的原则，切实改变“先破坏后治理、边治理边破坏”的土地利用方式，加强污染防治和生态建设，逐步提高土地生态环境质量。正确处理好土地利用与生态环境建设的关系，加强对虎林市风景名胜等生态功能区的保护，建设一批生态重点项目。

按照虎林市生态城市建设目标，将在全市范围内加强城市市郊、绕城公路、交通干道防护林的建设，构筑城区环城绿色生态屏障，起到调节气候和控制扬尘作用，结合城市特点，围绕城市景区要素，建设城市生态园林。

工业通过体制创新和技术创新，将循环经济理念纳入经济结构调整、城区改造、产业布局优化及生态建设等各项工作中，大力推行节能降耗，提高资源利用效率，减少自然资源的消耗；全面推行清洁生产，从生产和服务的源头减少污染物的产生；加强资源综合利用，最大限度地利用各种废弃物和再生资源。把虎林市建成一个经济持续发展、环境洁净优美、生态良性循环的地区。

积极开展生态旅游项目，以旅游促进生态保护，以生态保护促进旅游，把保护自然生态系统与发展当地经济结合起来，有序地、有限度地合理利用自然景观资源。

第八节 中心城区土地利用调控说明

中心城区土地利用控制的主要任务是合理确定城市及建制镇用地规模和范围，对中心城区规划控制范围内的土地进行土地用途分区，制定管制规则。中心城区建设用地规模与发展方向，应按照节约集约用地要求，根据城市发展定位、资源环境容量和城市化发展的客观规律确定，并与城市规划充分协调。

一、中心城区规划范围

虎林市中心城区规划范围包括虎林镇全部地区、宝东镇、东诚镇部分地区，规划控制范围总面积14892公顷。

二、中心城区发展定位

规划期内，中心城区发展将以经济、人口集聚发展的内部动力和沿主要对外交通联系方向的扩散力为发展驱动力，以持续滚动发展和空间拓展为主要模式。立足于挖掘存量建设用地，提高土地节约集约利用水平，根据《虎林市城镇化发展规划》确定虎林市城市建设发展主方向向西，近期以旧城改造，建设开发区核心区为主，以满足近期工业项目建设的需要。中、远期则主要向南、向东发展。

三、中心城区用地规模与布局安排

2014年末，虎林市中心城区规划控制范围内城镇用地面积为1008公顷，根据《虎林市城镇化发展规划》，虎林将建设成为“沿乌苏里江四县（市）城镇化排头兵”、“城镇化与工业化、农业现代化统筹发展示范市”和“农业传统路径边境地区城镇化示范市”，按照虎林市“一主、两副、十板块、多社区”城镇化空间结构，规划安排中心城区建设用地增加267公顷，其中城乡建设用地增加247公顷，交通水利及其他建设用地增加20公顷。

四、中心城区建设用地空间管制

根据中心城区建设用地空间布局，划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区。

（1）允许建设区

为城市建设用地规模边界内区域，涵盖中心城区规划控制范围内的其他城镇、工矿、中心村等现状建设用地和规划新增的建设用地。允许建设区控制面积为2133公顷。

允许建设区土地利用管制措施：

——区内土地主要用途为城镇建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调；

——区内新增城乡建设用地指标受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量和存量用地，促进土地节约集约利用；

——允许建设区边界的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

（2）有条件建设区

为允许建设区以外、城市建设用地规模扩展边界以内，在不突破规划城市建设用地规模的前提下，可以用于允许建设区布局调整的区域。有条件建设区控制面积为220公顷。

有条件建设区土地利用管制措施：

——区内符合土地规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；

——规划实施过程中，在新增建设用地规模不突破的前提下，其空间布局形态可依程序在有条件建设区进行调整，但不得突破城市建设用地扩展边界；

——区内村庄应限制新增规模，鼓励更新改造，逐步与城市功能相协调；

——规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

（3）限制建设区

除允许建设区、有条件建设区及禁止建设区以外的区域，包括农地、水面等穿插布局于中心城区各功能组团之间，是城市中的“绿心、绿带”，面积为12511公顷。

限制建设区土地利用管制措施：

——区内土地主要发挥农业生产、生态、景观和间隔的综合功能；

——限制区域内城镇用地新增规模，鼓励更新改造，局部与城市功能相协调；

——合理安排中心城区规划控制范围内线性基础设施和独立建设新增用地，规划中以列明、且已安排用地布局的线性建设项目，符合规划，规划中未列明、或虽已列明但未安排用地布局的线性建设项目，须由规划批准机关同级国土资源管理部门组织开展项目选址和用地的专家论证，论证通过后方可审批。

（4）禁止建设区

规划期内划定禁止建设区面积为28公顷，主要包括虎林镇水源保护地。

禁止建设区土地利用管制措施：

——区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。

——除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。

第九节 土地整治说明

针对市域土地利用特点以及农用地状况，开展农用地整理、废弃地复垦的重点区域和重点项目（工程），在项目区安排，资金、技术、管理等保障措施。

土地整治规划要与经济社会发展规划、基本农田保护规划、村镇建设规划、农村基础设施建设规划、农村生态建设和环境保护规划等相协调，提高规划的针对性和可操作性。

制定农村土地整治方案，深入调查分析各类土地整治潜力，综合考虑经济社会发展状况、农民改善生产生活的愿望和能力以及资金保障水平，明确农村土地整治的类型、规模和布局，确定农村土地整治重点区域和重点项目。

制定综合整治方案，将农用地整治与建设用地整治、宜农后备土地资源开发相结合，整合涉农的相关项目和资金，统筹安排，整体推进。整治的土地首先复垦为耕地，其次用于农村基础设施和公共服务设施建设，预留农村发展用地。

制定农村土地整治方案，要注重保持农村风貌和当地特色，保留传统农耕文化和民俗文化中的积极元素，保护农村人文景观和生态环境。

制定农村土地整治方案，要充分尊重农民意愿，切实维护农民权益。在整治方式、旧房拆迁、新居建设等方面要为农民提供多种选择。

第十节 乡镇土地利用控制说明

一、市属各乡镇指标分解情况说明

为合理引导和控制虎林市各乡（镇）的土地利用，本规划在分析各乡（镇）的自然、经济社会条件、土地资源现状和利用潜力的基础上，明确乡镇土地利用的方向及有关政策，通过上下反馈和综合平衡，在不突破鸡西市下达虎林市土地利用总体规划控制指标的前提下，本着综合协调，统筹兼顾的原则，拟订各乡（镇）的土地利用总体规划控制指标。

确定虎林市各乡镇指标的总原则为每项建设用地指标的各乡镇之和不高于鸡西市下达虎林市该项用地控制指标，耕地、基本农田、土地整治补充耕地、园地、林地、牧草地等每项指标各乡镇之和不低于鸡西市下达虎林市的该项控制指标。

1、耕地保有量和基本农田保护面积

（1）耕地指标分解说明

利用公式：耕地保有量＝现状耕地面积-建设占用耕地面积-结构调整减少耕地+土地整治补充耕地规模，初步得出各乡镇2020年耕地保有量，在此基础上，结合各乡镇实际情况和其他相关规划，将不适宜作为耕地的土地退耕，进行农业结构调整，预测各乡镇耕地保有量，并计算出各乡镇耕地的分配系数，把上级下达的耕地保有量指标根据预测的分配系数分解到各乡镇。

（2）基本农田保护面积

在鸡西市下达指标的基础上，考虑到规划期内因独立选址和不可预见的重点建设项目等占用基本农田的情况，多划定8公顷基本农田作为基本农田机动指标，其规划期间占用的基本农田面积不再另行补划。各乡镇耕地保有量与基本农田分解指标见下表：

基本农田划定是在2009年乡镇基本农田保护面积的基础上，按照稳定全局、局部调整的思路，考虑乡镇经济发展、耕地现状、原有基本农田、后备基本农田数量等因素，调整各乡镇基本农田布局。

2、建设用地指标分解说明

（1）建设用地总规模、新增建设用地量

根据各乡镇人口数、国内生产总值、2006-2020年用地量预测，计算各乡镇分解系数，在鸡西市分配的建设用地规模指标的基础上，分解得各乡镇建设用地总规模及新增建设用地规模。

（2）城乡建设用地规模

根据各乡镇分解系数，结合虎林市社会经济发展战略和各乡镇未来用地需求，分解市级规划下达的城乡建设用地指标，得各乡镇城乡用地分解规模。

（3）城镇工矿用地规模

各乡镇建设用地分解指标见下表：

根据规划期内农村建设用地整理潜力调研，结合各乡镇经济实力推算期内农村建设用地整理的开展进度以及居民点新增用地需求量，分别计算出2010年、2020年农村居民点用地规模。根据公式：城镇工矿用地面积＝现在城镇工矿规模+新增城镇工矿面积，计算出2010、2020年各乡镇城镇工矿用地面积。

3、建设占用耕地规模与土地整治补充耕地任务量

(1) 建设占用农用地及耕地规模

根据各乡镇2009-2014年新增建设占耕地的比例，以及2020年新增建设用地规模，计算出2020年建设占用耕地的初步结果；然后，按照鸡西市下达的指标对初步结果进行校正，计算得出各乡镇建设占用耕地量。

(2) 土地整治补充耕地规模

根据国家占补平衡制度要求，对各乡镇建设占用耕地实行“占一补一”，得出补充耕地的任务量，根据上级下达的土地整治增加耕地任务量以及各乡镇后备资源数量的差异，计算得出2020年市属各乡镇土地整治补充耕地规模。

建设用地占耕地与土地整治补充耕地指标表分解详见下表：

二、乡镇土地利用调控

乡（镇）土地利用总体规划是基层规划，是对县级规划的具体落实。根据虎林市各乡镇规划期间各业用地需求和经济发展等情况，统筹安排分解土地利用指标。在确定各乡镇各项用地指标的基础上，对各乡镇土地利用结构、土地用途分区、土地整治区、新增建设占耕地等指标进行调控。

乡（镇）土地利用规划控制指标主要考虑以下几点：

1、乡（镇）土地利用结构

以保证不突破上级下达的各项用地指标为前提，在充分协调各业用地矛盾，综合平衡土地供需、用地布局及虎林市土地利用结构优化的基础上，调整各乡（镇）土地利用结构。

2、乡（镇）土地用途分区面积

乡（镇）土地利用规划要严格执行县级规划的土地分区成果，不得擅自改变各区内规定的土地主导用途。

3、乡（镇）基本农田面积

乡（镇）土地利用规划要严格落实县级规划下达的基本农田指标，基本农田一经划定，不得随意更改。

4、乡（镇）土地整治

乡（镇）级规划应严格贯彻上一级规划所制定的土地整理、复垦、开发指标，并逐一分解落实到地块。

5、乡（镇）建设占用耕地

乡（镇）建设占用耕地指标严格按建设占用耕地指标进行控制和分解，严格执行占补平衡。

第六章 规划实施保障措施

第一节 行政保障措施

一、     加强土地利用年度计划管理

虎林市发展改革部门，按照地区的统一部署，提出每年的土地利用年度计划建议，报省人民政府审批、核准。农用地转用指标实行分类下达、分别考核，加强对下级土地利用年度计划执行情况的考核。

二、严格执行耕地占补平衡制度

非农建设占用耕地执行“占一补一”的制度，补充耕地的数量、质量，实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。占用耕地的单位和个人不能自行补充的，必须按规定足额缴纳耕地开垦费，无法在当地补充的，可实行异地占补。

三、严格执行建设项目用地预审制度

凡不符合土地利用总体规划，没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。

四、加强农村居民点用地的管理

要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制县（区）级土地利用总体规划，严格控制农村居民点的数量、布局和规模。

五、完善规划确定的有条件建设区的使用制度

虎林市按照国家和省关于有条件建设区用地条件的有关规定，既要保证有条件建设区内用地的严肃性、规范性，又要兼顾符合条件的项目用地的便捷性和科学性。

第二节  经济保障措施

一、完善土地市场管理制度，充分发挥市场机制的配置作用

严格执行划拨供地目录，经营性基础设施用地要逐步纳入有偿使用范围，积极推行租赁、作价入股等有偿使用方式，对其余经营性土地要实行招标、拍卖、挂牌出让制度。完善城市土地市场机制，建立具有“供给制约和需求引导相结合、增量与存量互补、划拨与有偿协调”三大特征的供地新机制，建设用地供应要以市场配置为主，以用地条件引导项目供地，合理调整城市内部土地利用结构和布局。完善土地收购储备制度，努力盘活存量土地。对城市规划区内需要调整使用的存量土地及依法收回、收购、置换的国有土地和新增经营性建设用地，都要纳入政府统一收购储备的范围。要加强对土地储备的投资融资、开发成本核算和资金管理，做到“熟地”出让。

二、建立促进节约集约用地的调节机制

对城镇建设中利用存量土地的，其土地有偿使用收益部分留给城市用于基础设施建设。鼓励城市旧城改造、旧村改造和土地开发整理，注重内涵挖潜、集约用地。

三、建立和完善经济运行机制，推进土地资源的市场化配置

要通过不断完善市场制度和体系建设，强化市场管理，确保土地市 场健康有序发展，有效发挥市场配置土地资源的基础性作用。进一步加强划拨用地管理，严格控制划拨用地范围，逐步扩大国有土地有偿使用的范围，积极推进土地资源的市场化配置。

第三节 社会保障措施

一、     建立公众参与制度

明确公众参与土地利用规划的权利，同时，还要积极组建独立于行政组织之外，拥有一定的决策和管理权限并受到法律保护，由具有相当的规划知识基础的成熟的行业代表、有关利益集团、个体公众组成的非政府的、多层次的团体。该团体可代表公众直接参与规划的制定和监督规划的实施，也可直接受理公众的维权要求，负责代表公众与开发商甚至主管部门交涉，进而可为公众提供法律援助。此外，也要允许和积极支持利益相关群体组成各种合法的临时性公众团体参与到规划的制定和管理过程中，反映其利益要求，从而最大限度地拓宽公众参与的范围， 提高公众参与的效力。

二、建立规划公示制度

即规划决策公开化，将土地利用规划中的用地结构调整、布局等具 体地块的安排通过电视、报纸和正式的公告等各种渠道公布于众。

三、建立土地利用总体规划调整的听证制度

土地利用总体规划调整完善听证是在土地规划调整涉及权利和利益直接或间接受影响时举行。由土地规划管理者或土地规划管理部门委托的专家主持听证，相关土地使用权人，依据相关法律和生产布局原理，对土地利用总体规划调整的利弊进行充分辩论，根据听证情况，对土地利用总体规划调整提出建议。土地利用总体规划调整后，应当将经过上报，审批了的土地利用总体规划调整完善修改方案向社会公示，以利于公众参与和监督。

第四节  技术保障措施

规划实施动态监测体系应涵盖监测手段、技术要求、监测机构、监 测指标等内容。根据该内容，建立规划实施的动态监测体系。首先，建立相应的监测机构，并具备相应的监测网点，各级机构互为关联形成体系，体系设置包括各县（区）的若干层次，各层次组成有机整体，开展该辖区的监测任务。其次，通过土地利用实时监测，定期提供虎林市土地利用现状资料的监测成果。要求各地区的技术手段和精度要求 保持一致。最后，采用卫星遥感、航空遥感、抽样调查和地面调查相结合的综合技术手段，根据监测指标对规划的实施情况进行动态监测。

第五节 法律保障措施

一、     加强规划管理法制建设

建立和完善规划及规划实施管理的相关法规，以此明确虎林市土地利用总体规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依 据，形成适应土地利用管理需要的法制环境，强化和规范规划实施管理。

二、加强执法监察，严肃查处违反规划的违法行为

建立健全监督检查制度，实施规划动态监管。定期开展规划巡回执 法检查，专项检查与经常性的监督检查相结合，定期公布各地规划执行 情况，及时纠正违规用地行为。增强土地规划执法力度，严肃查处违反 规划批地用地的行为，维护用地秩序，保证各项建设活动符合规划。

第六节 监督保障措施

一、     建立规划实施的监督机制以及考核体系

对规划的实施实行全程监督管理，动态监测规划对象的变化情况，并通过动态追踪监控，及时掌握地方政府和规划部门对规划实施的承受 能力和控制能力。

二、建立行政违法追究制度

明确各科室的职责，对规划管理中违反法律的各种行为，要求责任 部门及时予以纠正，对于造成严重影响和重大损失的，要追究主要领导 的责任，视情节轻重，分别给予不同程度的惩罚。进一步健全规划执法监察制度，加大国土资源违法案件的查处力度，实行违法案件定期申报制度和动态巡查制度。此外，建立规划实施管理人员的考核体系，对领导干部及规划管理人员实行绩效考核。

第七章  规划的协调情况说明

一、与上级规划衔接

《鸡西市土地利用总体规划（2006-2020 年）（2015年调整）》，是虎林市土地利用规划调整完善编制的重要依据，在规划指导思想、 规划原则上与上级规划保持高度一致。规划目标和主要用地调控指标均 是在上级规划的框架下确定的，做到了约束性指标与预期性指标均不突破。

二、与城市规划衔接

《虎林市城市总体规划》，是本次编制重要参考依据。城市规划确定的人口目标、城市规模均通过市级评审认可。因此，本次编制人 口目标与城市规划目标一致；在城市用地空间布局和发展目标上也和城市总体规划保持协调；在城镇人均用地标准和城镇用地内涵上，与城市规划部门进行过多次交流，基本达成一致意见。

三、与相关部门的协调衔接

编制完成后，征求了虎林市发改委、交通局、水利局、规划和建设局、经委、农业局、林业局、环保局、计生委、旅游局等部门和单位的意见，突出采取编制行业用地规划方式进行衔接，即由技术人员 根据各部门提交的行业发展规划，结合国家土地利用政策和用地标准，编制行业用地规划，明确规划期内行业发展目标、空间格局、建设发展安排、项目用地规模及图上布局，形成一个规划方案。全面地掌握了规划期间行业用地需求，为统筹区域用地布局、保障重点项目用地需求、增强规划方案的可操作性创造条件。

四、与《黑龙江省农垦总局牡丹江分局土地利用总体规划（2006-2020年）（2015年调整）》的协调情况

《虎林市土地利用总体规划（2006-2020年）（2015年调整）》的规划范围是虎林市的整个行政辖区，为了保证规划的科学性和合理性，调整完善中的农垦系统各部分用地指标与《黑龙江省农垦总局牡丹江分局土地利用总体规划（2006-2020年）（2015年调整）》中虎林辖区农垦系统各项指标相衔接。

五、与“十三五”规划的协调情况

《虎林市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，是本次规划编制的直接依据。社会经济指标直接采用“十三五”规划指标；近期人口、城镇化率与“十三五”规划相衔接；土地利用指标的安排与“十三五”规划的经济发展目标、人口规模是相适应的；“十三五”规划中的重大项目已纳入了土地规划中，用地得到了保障。