我国土地市场的发展变迁与展望

土地供应方式由协议向“招拍挂”为主转变

1990年代末，为避免过分依赖协议方式出让所带来的土地市场不透明、国有土地资产流失、容易滋生腐败等问题，上海、广州、深圳等部分沿海发达城市开始探索“招拍挂”的土地出让方式，提高土地供应的公开、公平、公正。

要求经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。2002年5月，原国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，第一次对国有土地出让的招标、拍卖、挂牌三种方式在政策层面进行了界定。

要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。2006年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确要求，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年3月，《物权法》也规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。从而在法律层面，对招标、拍卖等公开竞价出让方式进行了明确。但这一阶段的土地有偿使用，还主要限于城市国有土地。

国有土地一级市场为主向城乡统一的市场转变

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，要求建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。按照中央的部署安排，从2015年开始，我国陆续开始了集体经营性建设用地入市试点、宅基地制度改革试点，以及土地二级市场试点探索。

开展土地二级市场试点探索。随着土地市场的深入推进，土地市场发展的不平衡性日益突显。与一级市场相比，土地二级市场发展明显滞后，表现为交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等。为此，2017年1月22日，原国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，提出以建立“产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场”为目标，在全国28个地区开展国有建设用地二级市场试点，6个地区开展国有和集体建设用地二级市场试点。2018年10月已顺利完成试点工作验收，为土地二级市场的全面推开积累了丰富经验，奠定了扎实基础。

开展集体经营性建设用地入市试点和宅基地制度改革试点。与城市国有土地市场相比，农村集体土地市场发展明显滞后，严重影响了存量集体建设用地的盘活利用，也不利于保障集体经济组织的合法权益。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》；2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案，允许北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点区域暂时调整实施土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让等规定，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。这标志着我国农村土地制度改革正式进入了试点阶段。

交易类型更丰富，市场更活跃，监管更有效

土地交易的权利类型将更加丰富。中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出，除生态功能重要的以外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。随着产权激励机制的深化，土地的权利体系将进一步细化，可交易的权利品种将越来越多。使用权交易、指标交易、股权交易、开发权交易、经营权交易等等，形式更加多样。

农村集体建设用地市场将进一步活跃。中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中明确，总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。可以说，随着乡村振兴的加快推进，存量集体建设用地的盘活利用会更加重视，农村土地交易市场将更加繁荣。

存量建设用地交易量将超过新增建设用地交易量。随着我国土地资源的日益紧张，不少大城市都提出建设用地总量控制，或实行建设用地减量化，新增土地逐步减少，存量土地交易大幅增加。特别是小地块、边角地、节余用地分割转让等将越来越多。土地市场将进入存量开发时代。

土地市场监管将发生新的变革。按照中央关于“所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责”的精神要求，土地的资产管理和资源管理将逐步分离。目前，自然资源部已成立自然资源所有者权益司，重点从所有者的角度，强化土地资产管理，保障所有者权益。同时，自然资源开发利用司将从监管者的角度，维护市场秩序和公共利益，促进土地节约集约利用，纠正市场失灵。两者各有侧重，相关配合，相互协作，共同提高土地资源配置效率。返回搜狐，查看更多