【对十二届全国人大五次会议第1330、1041、1137、1922、3254、3465、4289、5284、5925、6103、6291、6297、6469、7840、8100、8339、8724号建议的答复】

对十二届全国人大五次会议第1330、1041、1137、

1922、3254、3465、4289、5284、5925、6103、6291、6297、

6469、7840、8100、8339、8724号建议的答复

　　您们提出的有关完善国家法定节假日的建议（人大建议第1041、1137、1330、1922、3254、3465、4289、5284、5925、6103、6291、6297、6469、7840、8100、8339、8724号）收悉，经认真研究，并商教育部、人力资源社会保障部，现答复如下：

　　一、我国法定节假日制度及运行的相关情况

　　（一）法定节假日制度调整情况

　　1949年，原政务院制定《全国年节及纪念日放假办法》（以下简称《放假办法》），规定了全民放假的节假日共7天，包括元旦1天、春节3天、劳动节1天、国庆节2天；同时对少数民族习惯的节日和妇女节、青年节、儿童节、建军节等涉及部分人群的节日放假安排也进行了规定。

　　1999年，国务院修订了《放假办法》，将全民放假的节假日调整为10天，其中劳动节、国庆节假期分别增至3天。

　　2007年，国务院再次修订了《放假办法》，将全民放假的节假日增至11天，其中元旦1天，春节3天，清明节1天，劳动节1天，端午节1天，中秋节1天，国庆节3天；将春节假期调整为农历除夕至正月初二。同时，国务院还同步出台了《职工带薪年休假条例》。

　　2013年，国务院第三次修订了《放假办法》，将春节假期调整为农历正月初一至初三。

　　（二）调休相邻周末制度调整及征求意见情况

　　1999年至2007年，在应对亚洲金融危机的背景下，国家统一调整春节、劳动节、国庆节的相邻周末，形成3个连续7天的长假。

　　2008年至2013年，国家统一调整春节、国庆节的相邻周末，形成2个连续7天的长假；调整元旦、清明、劳动节、端午、中秋的相邻周末，形成5个连续3天的小长假。

　　2013年11月27日至12月1日，全国假日办针对法定节假日调休安排问题，通过新浪网、搜狐网、腾讯网、凤凰网、人民网、新华网等6家网站进行了问卷调查，共收到312.71万份问卷。其中，超过半数的问卷选择方案三，其内容是：春节放假3天，调借相邻周六、周日形成7天长假；国庆节放假3天，调借相邻周六、周日形成7天长假，假期固定为10月1日至7日；元旦、清明节、劳动节、端午节、中秋节各放假1天，节假日逢周三时不调休，仅在当天放假；逢周二、周四时，调借相邻周六、周日形成3天小长假；逢周六、周日时周一补休。2014年以来，国家发布的每年的节假日安排方案与方案三一致。

　　2014年12月7日至9日，中国人民大学调查中心委托新浪网、搜狐网、腾讯网、凤凰网、人民网、新华网等6家网站对春节放假问题进行了互联网调查，共收到191.15万份有效答卷。在春节3天法定节假日安排上，70.6%的受访者希望春节在除夕至正月初二放假，21.8%的受访者希望春节在正月初一至初三放假，7.6%的受访者认为无所谓。2015年以来，国家发布的每年的节假日安排方案中，春节假期安排为除夕至正月初六。

　　（三）社会对法定节假日制度的主要意见

　　法定节假日假期对刺激消费、拉动内需的确有一定的促进作用，但也带来相应的负面影响。全国统一调休形成长假，虽然形成居民集中出游的火爆局面，刺激了消费，但也会产生生产停滞、工作中断等问题。对旅游行业而言，长假期间旅游市场的供求失衡，不仅降低了居民旅游出行的质量，还导致旅游服务供给难以保障正常水平，甚至引发旅游服务质次价高、欺客宰客等问题，损害了游客利益，群众意见很大；同时，井喷式的人流也不利于交通、景区、住宿等旅游服务提供者合理配置资源和确定经营规模，导致长假期间供给不足和淡季设施资源闲置现象并存。

　　近年来，针对法定节假日运行中出现的问题，很多单位和专家都进行了研究，大多数意见认为：解决上述问题最根本的措施是加快落实职工带薪年休假制度，由职工自行安排休假时间；法定节假日安排应当逐步回归节日的本意，更重要的是发挥纪念、教育及休息的功能，不应过多考虑其经济作用；目前我国法定节假日天数已接近世界平均水平，与经济社会发展水平基本相适应，不宜大幅增加；传统节假日承载了我国悠久的历史文化，更符合法定节假日的设定要求，应予以保留；调休周末应做到有规律可循并及早公布，不能由地方自行安排；节假日安排众口难调，无法提出令所有社会成员都满意的方案，因此，应当尊重大多数社会成员的意见，同时保持政令稳定。

　　二、对人大代表所提建议的答复

　　今年共有17份关于法定节假日制度的人大建议，主要涉及以下五个方面：

　　（一）关于推进落实职工带薪年休假制度问题。带薪年休假属于职工个人假期，职工可以根据个人意愿结合企业状况，选择不同的季节和时长灵活安排旅游、探亲等各类活动，能够满足不同年龄结构、不同家庭结构、不同休假需求的各类职工的休假要求。全面落实职工带薪年休假制度是满足群众旅游需求、分散出游时间的最有效途径。从国际经验看，落实职工带薪年休假制度需要一定的时间，不可能一蹴而就。以法国为例，其在1936年建立了带薪年休假制度，历时数十年才得到较好落实。《职工带薪年休假条例》实施8年多来，受文化背景和我国劳动力市场供求关系的影响，目前虽只在部分人群中得到落实，但总体进展顺利，且社会上越来越多的人认识到落实职工带薪年休假制度的重要性。据调查显示，2012年已不同程度地享受带薪年休假权利的职工（含未休假但依法给予工资补偿的职工）已经超过了半数，推动其落实已有较好基础。

　　（二）关于增加法定节假日天数问题。经与世界62个国家和地区的比较（详见附表），我国法定节假日天数（11天）排在并列33位，属中等水平，接近世界平均水平，与法国、意大利等国家持平，超过了澳大利亚（10天）、美国（10天）、德国（9天）、加拿大（9天）、英国（8天）等发达国家，但职工带薪年休假天数较世界平均水平仍有一定差距。目前，我国每年法定节假日11天，周休日104天，职工带薪年休假平均约10天，放假天数已超过全年天数的1/3。法定节假日天数是刚性福利，只能增加、不能减少，而我国仍是发展中国家，劳动力成本仍是我参与国际竞争的比较优势之一，法定节假日属于有薪休假，据测算，每增加一天法定节假日，用人单位将多支付工资413亿元，如计算三倍加班工资，用人单位将支付更多工资，用工成本增加压力较大。因此，应当慎重研究法定节假日天数问题，现阶段不宜再增加法定节假日天数。

　　（三）关于延长春节假期、恢复“五一”劳动节长假及增设重阳节、元宵节、七夕节、轩辕黄帝建国立都日、父亲节、母亲节为法定节假日问题。在保持现行法定节假日总天数11天不变的前提下，如果延长春节假期、恢复“五一”劳动节长假，势必要减少国庆节法定节假日天数或者取消元旦、清明、端午、中秋等法定节假日，如果增设重阳节、元宵节、七夕节、轩辕黄帝建国立都日、父亲节、母亲节为法定节假日，势必要减少春节、国庆节法定节假日天数或者取消元旦、清明、“五一”劳动节、端午、中秋等法定节假日，对现行节假日安排作较大调整。考虑到我国法定节假日制度安排是广泛征求过社会意见的，从近年来社会调查情况看，群众对现行法定节假日安排总体是满意的，因此，在不增加法定节假日总天数的情况下，暂时不宜再做调整。同时，对于职工的旅游和休闲需求，应引导职工和企业协商利用带薪年休假予以满足，不应只强调通过增加法定节假日来解决。

　　（四）关于运营单位或公共服务单位错峰休假问题。全国公共服务单位错峰休假，会导致中央政府与地方政府、地方政府之间工作时间不一致，可能会造成混乱，不利于政令统一。同时，不同地区、不同单位之间放假时间错位，会给企业间商贸往来和股票、期货交易等造成不便，对市场正常运行造成较大冲击。2009年国务院办公厅曾专门发出通知，明确要求各地区、各部门严格执行《全国年节及纪念日放假办法》，认真落实《国务院办公厅关于2009年部分节假日安排的通知》，不得擅自调休、自行安排。

　　（五）关于将带薪休假调入春节假期问题。《职工带薪年休假条例》规定“单位根据生产、工作的具体情况，并考虑职工本人意愿，统筹安排职工年休假”。实践中，用人单位安排带薪年休假的时间和方式多样。目前，已有不少用人单位采取了将职工带薪年休假统筹安排在春节前后、与春节长假连休的方式延长职工休息时间，既不影响企业生产经营，又满足了职工有更多时间与家人团聚的愿望。

　　三、对完善法定节假日制度的思路介绍

　　（一）调整完善的总体思路

　　法定节假日的安排与广大人民群众切身利益密切相关，关系到社会主义政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，在制度设计上应把握以下原则：

　　一是立足国情，逐步完善。法定节假日的选择要首先考虑国家政治和文化的需要，休假天数要与经济社会发展阶段相适应；国家政策和制度要保持相对稳定，每一步调整都应符合长远改革方向，避免政策反复。

　　二是传承文化，以人为本。法定节假日安排应有利于传承文化、促进社会和谐、增强民族凝聚力；要切实保障职工基本休息权益，法定节假日具体休假安排应充分尊重群众意愿。

　　三是分布均衡，运行平稳。法定节假日在时间分布上应相对分散均衡，避免过于集中；对假日相邻周休日的调整要有规律可循并及早公布，有利于保持经济社会平稳运行，确保生产不停、工作不断、社会不乱。

　　（二）充分发挥职工带薪年休假的作用

　　引导广大职工充分认识带薪年休假的积极作用，推动落实带薪年休假制度，保障广大职工休假权益，使职工可以根据自身的探亲、旅游、休闲等需要自由安排休息时间，一方面，有利于满足不同年龄结构、不同家庭结构、不同休假需求的各类职工的多元化的休假需求，另一方面，有利于平抑旅游峰谷，分散统一集中休假所带来旅游市场供求失衡，提升旅游及休假质量。

　　（三）法定节假日假期安排规则

　　安排法定节假日假期时，总体遵循以下规则：

　　1、春节、国庆节，调整相邻周六、周日形成7天长假；假期分别固定为农历除夕至初六和公历10月1日至7日。

　　2、元旦、清明节、劳动节、端午节、中秋节，除逢周三外，调整相邻周六、周日形成3天小长假。其中，逢周一、周五时，与周末自然相连；逢周二、周四时，调借相邻周六、周日；逢周六、周日时，周一进行补休；逢周三时不调休，仅在当天放假。

　　3、法定节假日假期前后连续工作一般不超过6天，特殊情况下不超过7天，保障职工正常休息。

　　2015年3月，中共中央、国务院印发《关于构建和谐劳动关系的意见》，明确提出“切实保障职工休息休假的权利。完善并落实国家关于职工工作时间、全国年节及纪念日假期、带薪年休假等规定，规范企业实行特殊工时制度的审批管理，督促企业依法安排职工休息休假”。今后，我们将认真落实中央文件要求，做好对我国法定节假日假期运行情况的跟踪分析，综合评估法定节假日假期运行情况及其对经济社会的影响，统筹法定节假日和职工带薪年休假制度，认真研究社会各界提出的意见建议。

　　感谢您们对国家发展改革工作的关心和支持。

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国家发展改革委

2017年7月24日