【安康】我国西北水安全法律保障研究

我国西北地区地处亚欧大陆内陆，行政区划上包括、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区和内蒙古西部，与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦相邻，是我国的西北边陲，也是我国最主要的多民族聚居区。在气候特征上属于干旱和半干旱的温带大陆性气候，冬冷夏热，年温差、日温差大，干旱少雨，降雨主要集中在夏季,大部分地区6-8月降水量占全年降水量的40%～70%。地形以高原，山地为主；地表以荒漠、荒漠草原为主；西北地区多大风天气，是我国生态最脆弱的区域之一。囿于特殊的自然和地理原因，西北地区成为我国水资源矛盾突出地区。具体表现为干旱及旱灾、水土流失、水污染、用水效率低、边界水冲突。同时西北地区水资源开发利用的形势不容乐观。首先入湖水量锐减、工农业用水量剧增。其次江河湖泊断流。第三，流域区受自然与人为双重因素的影响，生态环境，特别是水生态环境遭到严重破坏，河源萎缩，补给性水源下降，流量减少。地下水利用程度总体不高，局部地区出现严重超采。西北地区地下水资源已遭到了一定程度的破坏。面对当前西北地区的水资源安全问题，许多专家从环境、科技、卫生等不同视角提出了解决办法。

但我认为，水资源安全既是一个技术问题，更是一个社会问题与法律问题，必须正确认识水资源安全的法律属性和社会属性，西北地区的水安全对地区经济社会发展和生态环境保护都有着非常重要的价值和意义。因此完善西北地区水资源安全已迫在眉睫，只有从法律层面进行保护，其他不同的方面的措施才能执行的更为有力，方能从根本上解决西北地区的水资源安全问题。因此本文将视角集中在西北地区，结合国内外对水安全的技术保障和法律保障研究的基础上，结合西北水资源的自身特点，分析西北地区水资源安全法律保障的不足，尽可能的完善西北地区水资源的法律制度保障体系。

一、西北水安全概述

（一）水安全的含义

水安全是传统国家安全观的一种发展，是一种“拓宽安全”。传统安全观主要被定义为“研究军事力量威胁、使用和控制”。结束之后，军事和国防进入一个相对平静期，军事和国防的安全不再是人们关注的唯一焦点，其他的经济问题、能源问题、环境问题反而成为影响社会生活和国家发展的重要问题，因而，安全观也随之发生了变化，人们开始讨论经济安全和环境安全。在环境安全中，水安全也应运而生，且成为最主要的内容之一。

水安全一词最早出现在2000年斯德哥尔摩举行的水讨论会上。对水安全一词至今并无普遍公认的定义。目前关于水安全的概念已有不少论述，以下介绍几种有代表性的概念。

洪阳（1999）认为水安全是由于人类活动的不当影响造成的， 应从外部环境和条件去解析水安全，其着眼点在水质和水量上。认为人类不可持续的社会经济活动使得水体弱化或丧失正常功能，进而引发一系列的经济、社会和环境安全问题。

第二届世界水论坛及部长级会议（2000）认为水安全的含义是：确保淡水、海岸和相关的生态系统得到保护和改善；确保可持续性发展和政治稳定得到加强；确保人人都能够以可承受的开支获得足够安全的淡水；确保能够避免遭受与水有关的灾难的侵袭。

波恩国际淡水会议（2001）认为：以公平和持续的方式利用和保护世界淡水资源是各国政府迈向更加安全、公平和繁荣的过程中遇到的重要挑战，把水安全与可持续发展以及社会公平联系起来，充实了水安全的内涵。

贾绍凤等（2002）认为，水安全是指水资源供给能够满足合理的水资源需求。如果一个区域的水资源供给能够满足其社会经济长远发展的合理要求，那么这个区域的水资源就是安全的，否则就是不安全的。

韩宇平等（2003）认为水安全可以理解为：在现在或将来， 由于自然的水文循环波动或人类对水循环平衡的不合理改变，使得人类赖以生存的区域水状况发生对人类不利的演进，对人类社会的各个方面产生不利的影响，表现为干旱、洪涝、水量短缺、水质污染、水环境破坏等方面，并由此可能引发粮食减产、 社会不稳、经济下滑及地区冲突等。

陈绍金（2004）认为水安全的概念可表述为一个地区（或国家）涉水灾害的可承受和水的可持续利用能确保社会、经济、生态的可持续发展。并认为“涉水灾害的可承受”指在一定的社会经济发展阶段、科学技术和财力允许的情况下，将超标准涉水灾害控制在不损害一个国家或地区社会经济继续发展的程度之内；“水的可持续利用”指一个国家或地区实际拥有的水能够保障该国或该地区社会经济、生态的当前以及可持续发展需要。

郭永龙(2004)等人进一步将水安全问题划分为由干旱、洪涝和河流改道而造成的自然性水安全问题以及由人为活动造成的人为性水安全问题，人为性水安全问题主要有：健康安全、粮食安全、生态环境安全、经济安全、国家安全等。

张翔、夏军、贾绍凤等（2005认为：水安全是指水的存在方式（量与质，物理与化学特性等）及水事活动（政府行政管理、卫生、供水、减灾、环境保护等）对人类社会的稳定与发展是无威胁的，或者说存在某种程度的威胁，但是可以将其后果控制在人们可以承受的范围之内。

畅明琦、黄强(2006)认为：水（资源）安全是指人类的生存与发展不存在水资源问题的危险和威胁的状态。它包括三方面的内容：国家的主权不因水资源的问题而受到严重威胁，国家利益不因全球化而带来的水资源问题受到严重损失， 国家的发展不因水资源问题而受到威胁。

从对水安全概念的各种分析表述中可以看出，目前各种水安全概念的表述都有其不足之处：一是水安全问题是客观存在的，只要有水文循环或者人类活动就会出现水安全问题。如洪水灾害、生活生产污水对水质的污染等，就看这种灾害是否超过了当时技术经济条件下本地区（或本国）的可承受能力；二是水量短缺，水环境遭到破坏等水安全问题是否危及水的可持续利用，如果没有危及水的可持续利用，则可视为安全，反之亦可视为不安全；三是水安全是一个动态的过程，现在的安全并不代表以后还会安全，必须就当时的社会、经济、技术等条件而定，也可以说水安全是一个不断打破旧平衡、建立新平衡的过程。

本文认为，安全本质上是一种状态，是一种有利益的、正能量的，能产生积极价值的状态。而且，这种状态在社会科学的意义上，应该是以人为中心，从人的角度谈的，是对人的一种有益的状态。同时，这种对人有益的状态的对象物应该是“水”和与水有关的“水环境”。如果考察的只是单纯的“水”，所着眼的就应该主要是“水”的分子结构，以及水本身的构成成分，譬如人们谈论的“水质”安全，这应该是狭义水安全的涵义。

然而，一般所说的水安全，应该从整体上和更广泛的意义上加以理解，即广义的水安全。这里所谓整体，应该包括水资源安全、用水安全、与水有关的生态系统安全三个方面。（1）水资源安全。主要体现在水资源的可持续性使用方面，包括针对水资源使用的代内、代际公平等；（2）用水安全。主要是指水资源在数量上的充足性，在质量上的可使用性，均能够满足人类需求的方面；（3）与水有关的生态系统安全。主要是把水当作生态系统的血液，维持生态系统的正常运转以及和其他生态系统因素之间存在的有机及共生共荣关系等。所以，“水资源安全”、“用水安全”、“以水为中心的生态系统安全”的有机结合，可以归纳简称为“水文生态系统”12安全，也即整体或广义的水安全应是从水文生态系统的角度来理解的水安全。因此，广义的水安全可以定义为：是指水文生态系统对人类有益的一种状态。如果水文生态系统受到自然或人为因素的干扰，对人类产生不利的影响，就是水不安全。

正确理解水安全，应把握以下几层意思：（1）“对人类有益”包括了对经济社会发展的积极影响和对人类活动的积极影响；（2）从水文生态系统整体角度的理解，主要是按照系统论的观点，认为水安全或不安全必然是由某种水因素，影响到水文生态系统，进而影响到人的经济社会生活和人类自身的。如旱灾，就是因为降水短缺对工农业造成不利的影响进而影响到经济社会发展和人类生活的；（3）具有动态性。对水文生态系统自然的或人为的外在干扰始终存在，只有当对人类的经济、社会生活和人本身产生不利影响时才是不安全的；（4）具有区域性。因为不同区域的水文生态特征具有差异性，因此，不同地区的水安全也有其不同的特征。

（二）西北水安全概况

我国西北地区地处亚欧大陆内陆，行政区划上包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区和内蒙古西部，与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦相邻，是我国的西北边陲，也是我国最主要的多民族聚居区。西起新疆帕米尔高原国境线，东至内蒙古锡林郭勒盟与兴安盟交界处，北到中蒙国境线，南至长江，黄河分水岭，东西长约3800km，南北宽约2100km，土地总面积约345万平方公里，占全国陆地总面积的35.9%。

西北地区河流众多，黄河干流发源于青海，流经甘肃、宁夏、内蒙古和陕西4个省（自治区），主要支流有渭河、湟水河、洮河、岩河、无定河等。内陆河流域由新疆、青海和甘肃三省区的内陆河流组成，主要水系包括新疆的额尔齐斯河流域、伊犁河等国际河流、塔里木河流域、准噶尔盆地流域，青海的柴达木盆地流域，甘肃的石羊河流域、黑河流域和疏勒河流域等。西北地区湖泊众多，大多分布在封闭、半封闭的内陆盆地内，入湖河流较短，往往形成小流域。主要湖泊包括新疆的艾比湖、班纳斯湖、博斯腾湖，甘肃的黑山湖，青海的青海湖、可可西里湖，内蒙古的乌梁素海、哈索海等。

总体而言西北地区属我国水资源矛盾突出地区。具体表现为干旱及旱灾、水土流失、用水效率低、水污染、边界水冲突。当然这些威胁水安全的问题也会引起地域性经济发展问题。比如2010年，新疆万元GDP用水量约为全国平均水平的6.6倍。甘肃在最严格水资源管理制度实施办法当中提出2012年万元GDP用水量的目标是235立方米以下（2012年的全国平均水平是225立方米）。

（三）西北水安全存在的问题

要实现西北地区水安全的法律保障，关键是要明确我国西北地区水安全存在哪些问题，——也即导致西北地区水不安全的影响因素有那些，只有明确了这些问题或因素，找到水不安全的障碍和根源，并采取有针对性的具体措施解决这些问题，才能克服这些不利因素的消极影响，最终实现西北地区水安全。本文认为我国西北地区水安全存在的问题主要有以下几个方面：

第一，干旱及旱灾。西北地区荒漠化土地147平方公里，占全国荒漠化面积的56%；占国土面积32.19%的西北5省区森林覆盖率只有5.86%；西北地区退化草场面积达到草原面积的75%；西北地区最大的咸水湖新疆的艾比湖面积从50年代的1200平方公里缩小到现在的500平方公里左右。从1628年——2000年，近400年时间里，中国发生了12次大的旱灾，每次旱灾西北地区的陕西、甘肃、宁夏和内蒙几乎都未能幸免。1928—1929的关中大旱，关中地区死亡人数约250万，仅次于1942—1943年的河南大旱（死亡人数约300万）。

第二，缺水。西北地区国土面积占全国的44%，而年均水资源总量仅占全国总量的8%。西北地区正常年份缺水约50亿立方米。西北大部分地区年降水量在200mm以下，沙漠地区甚至只有20毫米左右，但西北地区平均年蒸发量却在1800mm以上。红军当年爬雪山过草地时候的雪山、草地现在基本消失得无影无踪了。所以，在西北许多地区有“吃水贵如油”的说法，因为西北地区人畜用水主要通过三条途径解决：一是微量的地下水，如泉水。一般远离村庄，靠车拉驴驮解决；二是吃坝水，通过打坝集储雨水沉淀后运回家中过滤食用；三是吃窖水，主要是在自家院内或房舍周围挖掘水窖，引储雨水后经沉淀、发酵、腐烂杀菌等程序后食用。

第三，水土流失。水土流失是全球性环境问题，目前，全球水土流失面积达30%，有70%的国家和地区受到水土流失的危害，每年流失有生产力的表土250亿吨。中国水土流失面积占国土面积的38%。每年流失土壤100亿吨，相当于流失1000万亩耕地30厘米厚的耕作层。我国七大水系，即长江、黄河、珠江、淮河、松花江、辽河、海河，由于水土流失，泥沙淤积，垫高河床，均成“悬河”，其中黄河高出郑州20米，永定河高出天安门10米。西北地区是我国水土流失最严重的地区，黄河流域的水土流失在全球稳居榜首，每年流失泥沙就达16亿吨，可堆成宽高各1米的土墙绕地球27圈！16据科学研究，一般流失1厘米表土只需1年，而形成1厘米表土却要120年—200年。

第四，水污染。由于西北地区水资源短缺，水资源开发利用率一般都在43%以上，远远超过40%的开发利用率国际警戒线，高强度的开发利用导致西北地区水污染严重。有数据显示：在我国西北地区，生活在水环境严重污染地区和中度污染地区的人口数量，占西北地区总人口的79.1%。其中，严重污染的地区包括黄河干流、渭河干流、石羊河流域、疏勒河流域以及伊犁河流域21个城市(地区)所在的主要河段，水质已属于Ⅴ类或劣于Ⅴ类，已不能满足农业灌溉用水的标准。污染严重河段的流域面积虽然仅占西北地区总面积的13%，但这些地区是城镇工矿集中、人口稠密区域，受影响人口达到西北地区总人口的55.2%。

第五，用水效率低。2010年，新疆万元GDP用水量约为全国平均水平的6.6倍。2012年，甘肃在最严格水资源管理制度实施办法当中提出的2014年万元GDP用水量的目标是235立方米以下，而2012年全国平均水平的万元GDP用水量才是225立方米。用水效率低还表现在农业灌溉方面，我国传统上的灌溉以“大水漫灌”为主，不仅造成大量水资源浪费，用水效率低，而且也是导致我国许多地方土壤盐碱化的主要原因之一。

第六，边界水冲突。西北地区国际河流众多,最主要的有3个流域，即额尔齐斯河、伊犁河及阿克苏河流域，都在新疆境内。流经的国家主要有哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、俄罗斯等。西部开发带动的地区经济社会发展以及人口的增加，对水资源的需求量也显著增加，这就造成围绕国际河流的水资源使用产生各种各样的矛盾。如上世纪90年代我国在新疆进行的调水工程，就在下游哈萨克斯坦国少数不了解事实的民众中出现了“中国水威胁”的言论。另一方面，中国作为上游国对流域保护的特殊贡献如何得到承认也是需要解决的问题。

二、西北水安全法律保障的不足及原因

（一）我国水安全立法概况

目前，对我国水资源安全保护进行规制的法律和行政法规主要有: 新《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《排污费征收暂行办法》、《水土保持法实施条例》、《河道管理条例》等。现行水资源安全保护法律制度在一定程度上遏制了水资源安全的进一步恶化，缓解了我国因水资源安全破坏而引发的各种问题。然而，这些法律制度与目前水资源安全面临的严重情况相比显得非常薄弱，不能满足水资源安全保护的实际需要。

(1)国家水资源安全保护立法现状。《宪法》第9条明确规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。《宪法》第26条规定：国家保护和改善生活环境和安全环境，防治污染和其他公害。水资源是自然资源之一，宪法的这些规定显然适用于水资源安全保护，构成我国水资源保护立法的核心和基础。

以宪法为基础，国家制定并颁布了水资源保护的基本法《水法》。该法对水资源规划，水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督检查及法律责任等作出了详细规定。《水法》第4条规定：开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和安全环境用水。第9条规定：国家保护水资源，采取:有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善安全环境。

此外，我国制定的涉及水资源保护的其他重要法律主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《防洪法》等，行政法规主要有《水土保持法实施条例》、《水污染防治法实施细则》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等，国家标准有《地面水环境质量标准》、《污水综合排放标准》、《生活饮用水标准》、《农田灌溉水质标准》等。

这些由不同国家机关制定的、具有不同法律地位和效力的规范性法律文件，构成了我国水资源保护规范性法律文件系统，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。应该说，我国已经建立了有关水安全的法律制度的基本框架。但是，从以保障水安全为目标的法律制度建设方面看，我国有关保障水安全的法律制度则存在不健全、不完善、不协调、不经济的问题。现行法律并未将保障水安全作为立法目的或价值目标。无论是《水污染防治法》还是《水法》，都没有明确将保障水安全作为自己的立法目的。这种保障水安全意识的缺乏，直接关系到我国水事立法的模式与制度选择。我国依然采取的是水资源立法与水污染防治立法分离的模式，未将水资源、水环境、水生态问题统一考虑，这样的立法模式必然带来水量管理与水质管理脱节，水资源开发利用与水污染防治冲突，生活用水、生产用水、生态用水的合理配置难以实现的后果，使得已经设立的一些保障水安全的制度执行力不足、实效性低。同时现行水资源保护法律体系缺乏有机的联系，法律规定过于原则化，可操作性不够强。例如，水资源管理和水体保护法律法规与其他资源安全方面的法律之间缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，其他资源的不合理利用也会引起水资源连锁式的破坏。因此，水资源保护法律法规也应该与其它的法律法规相协调，既要强调水资源法制对水资源的直接保护作用，又要注重水资源法制对其它相关资源的间接保护作用，还要注重其它资源法制对水资源的间接保护作用。同时，水资源开发、利用、节约、管理、保护和水害防治等各方面的法律法规不尽完善。完整、健全的水资源保护法律体系在水资源的开发、利用、管理与保护方面应当是协调一致的，但我国水资源法律法规都不太重视对水资源安全环境的保护。如在水资源管理方面，只侧重取水许可的发放及征收水资源费，而在水资源的规划调度及安全保护方面还不够重视。现行水资源法律规定大多过于原则，甚至无法可依，缺乏可操作性，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明，具体实施时困难重重。

（2）国家水资源安全保护执法现状。我国水行政执法体系建设和水行政执法工作起步于1988年《水法》的颁布实施。水利部作为国务院的水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和保护，负责大江大河的综合治理和开发等工作。

从1989年开始，水利部在全国水利系统组建水政监察队伍，特别是1995年水利部发出《关于加强水政规范化建设的通知》以来，全国各地加强了水政监察队伍建设。经过20多年的努力，已基本建立了覆盖全国、机构健全的水行政执法网络，有专兼职水政监察员近7万人。通过规范化建设、能力建设，队伍素质明显提高，执法效能显著增强，执法力度不断加大，平均每年查处水事违法案件4万余件，维护了正常的水事秩序。

我国环境保护部门在水资源保护中，主要是对水体污染源实施监督管理、制定水环境质量及水污染物排放标准、审批项目的环境影响报告书及督促各城市进行水环境综合治理等，重点对违反《环境保护法》和《水污染防治法》、违法排污和治理设施建成而不运行、国家控制重点污染源等违法行为进行执法。为此，环境保护部门开展了一系列水资源专项保护执法行动，并取得了巨大成效。

根据《水法》第12条的规定，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。因此，我国的流域水资源保护机构也是我国重要的水资源保护执法机构。目前我国共设有长江、淮河、珠江、海河、松辽、太湖和黄河七大流域水资源保护局，除对水污染进行防治管理外，还对包括水土保持、节约用水、水安全修复等方面进行管理，是对水量、水质的全面保护。此外，国土资源部门对合理利用和保护地下水、建设部门对合理利用和保护城市和工业用水、农林部门和渔业部门对合理利用和保护农林牧渔业用水也具有执法权力。

目前，国家水资源保护执法活动存在一些问题，主要有表现在管理体制不顺，存在多头执法，力量分散的现象；一些地方政府片面追求经济发展，忽视水环境，地方行政干预水资源保护执法现象十分严重，影响执法工作的正常进行和执法的严肃性；现行的水资源法律法规对流域与区域的执法权限尚无原则规定，部门规章也没有具体界定和明晰，造成流域、区域执法权限划分不明晰；在现实的水资源开发、利用、管理等保护过程中，仍然存在水资源行政执法人员素质参差不齐，个别执法人员的执法水平和执法能力较弱，缺乏全局观念和可持续发展理念等问题。

（二）西北地区水安全的法律缺陷

具体到西北地区就是一些关于水安全的法规和规章，有的省份甚至没有，而是直接依据《水法》、《水污染防治法》和国家在水安全方面的一些行政法规、部门规章来对辖区内的水安全进行保护，而国家对水安全的法律法规部门规章具有宏观性和指导性的特点，具体的针对性方面比较弱，尤其是在西部地区，很多法律法规无法起到应有作用。那些制定了地方法规和地方部门规章的省份的法规、规章的效力层次较低，规定又多局限于水安全保护的某一方面，缺乏全局的统筹和协调性，而且一些法规和规章自颁布至今已经有十几年也未修改过，或者修改部分极少，有些部分已经不适宜现实的需要。这就使得这些法律、法规、规章在保护西北水安全方面难以达到预期的效果。那么具体表现在以下几个方面：

1、水资源产权模糊、水资源配置混乱

我国法律规定，国家对于水资源拥有所有权，但针对具体自然人和法人而言，能否掌握水权、如何取得水权、以及成为水权拥有者之后在权责等方面皆没有法律的明确规定。那么在西北地区各级立法机关也没有根据各自管辖区域的特殊情况现行对这些问题进行立法规定。另外由于我国水权概念不完整，对使用权的规定则较为模糊，水权行使的主体不明确，不利于水资源的整体规划和管理。再者尚未真正建立起水权交易制度、水资源保护的公众参与制度，相关自然资源的产权流转制还是空白。水权交易制度的不完善造成了水资源浪费的加重，以及水资源配置效率的低下，不利于水资源的保护；而公众参与机制的缺位，会使政府部门做出许多不当决策，给水资源污染防治、开发、利用和管理带来不可弥补的重大损失。所以，这些问题直接导致西北地区在确立水权制度、水权行使主体、水权交易流转制度的法律法规也是空白。

2、水资源管理体制不完善

首先，国家管理体制不健全，管理权限不清。尽管 2002 年我国修订的 《水法》第 12 条明确规定了“流域管理与行政区域相结合”的水资源管理模式，并由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。但是，在现实生活中，往往是地表水的开发利用归水利部，地下水归国土资源部，大汽水归国家气象局，水污染防治归环境保护部，城市和工业用水归建设部，农林牧渔业供水归农业部和林业局。多部门管理往往缺乏合作与协商，造成了部门间政策不协调，削弱了水政策以及相关法律法规的有效实施。主要原因在于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门先制定方案，后报经国务院批准，部门难免从自身利益出发来考虑问题。新水法规定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但在具体实践中，流域行政管理机构尤其是跨区流域行政管理机构与地方政府、环境部门的职责权限还是时有冲突，这就容易造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益，各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害，尤其对流域水资源的保护十分不利。既然水资源流域管理机构的法律地位问题一直悬而未决，监督管理权限自然没有实质性内容。实施管理过程阻力重重，难以发挥其应有的作用。目前，我国“多龙治水”的水资源管理模式在很大程度上仍然存在，水资源保护不能取得应有的效果。具体到西北地区，每个省有水利厅、环境保护厅、国土资源厅等部门对本省水安全有着或多或少的管理全和执法权，但是权责不明确，有时互相冲突，有时互相推诿，形成管理和执法的重叠、空白地带。导致西北地区水安全管理模式存在缺陷。管理体制不健全，管理权限不清。多部门管理削弱了水政策以及相关法律法规的有效实施。

3、相关法律衔接性较差

首先，无论是从国家层面还是具体到西北地区水资源管理和水体保护法律法规与其他资源安全方面的法律之间缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，其他资源的不合理利用也会引起水资源连锁式的破坏。因此，水资源保护法律法规也应该与其它的法律法规相协调，既要强调水资源法制对水资源的直接保护作用，又要注重水资源法制对其它相关资源的间接保护作用，还要注重其它资源法制对水资源的间接保护作用。其次，西北地区的水资源开发、利用、节约、管理、保护和水害防治等各方面的法律法规不完善，衔接性较差。完整、健全的水资源保护法律体系在水资源的开发、利用、管理与保护方面应当是协调一致的，但西北地区资源法律法规都不太重视对水资源安全环境的保护。如在水资源管理方面，只侧重取水许可的发放及征收水资源费，而在水资源的规划调度及安全保护方面还不够重视。现行水资源法律规定从国家到西北地区都大多过于原则，甚至无法可依，缺乏可操作性，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明，具体实施时困难重重。西北地区在仅有的一些有关水安全的法规和规章出现立法无序，级次矛盾严重，缺乏统筹考虑流域综合管理的法规，法律之间关系不协调，相互之间存在冲突。同时，监督管理体制混乱，各自为主，加之缺乏相应的协调机制，使得监督执法环境很差。

4、农业污染防治不足

所谓农业污染是指在农民生活与农业生产过程中，由于不合理使用农药化肥等化学投入品，以及人类粪便和垃圾随意排放，使氮素和磷素等营养物质、农药以及其他有机或无机污染物，通过地表径流和农田渗漏，造成对江、河、湖泊等水体污染。

在西北地区大部分省份中，农业仍然是地区发展的主要产业。“氨氮是西北地区水环境的主要污染因子之一。而氨氮污染不仅来源于工业废水和生活污水，农业面源的影响也不容忽视。

内蒙古自治区环境科学院在内蒙古河套灌区选了一块试验田，运用田间观测法，对实验田的灌溉水，农田排水、地下水的水质和水量进行了为期一年的监测，并计算了试验田排出的氮、磷量。结果表明，河套地区的农田排水排出的总氮量约占输入乌梁素海总氮的59%一80%，总磷约占巧15%一20%(溶解态)。由此可见，河套灌区的农田排出的氮!磷是乌梁素海富营养化的主要污染源。

省环保局对渭河流域水土流失、城镇生活污水、工业废水等造成的氨氮排放量进行了研究和估算，每年排入渭河的氨氮总量约37100t/a，其中因农田施用化肥而流失的氨氮总量约占全年入渭氨氮总量的71.2%，水土流失携带流失的氨氮量约占5.4%，城镇生活污水和工业废水排放的氨氮量分别占14.0%和9.4%。这表明，流域农业面源污染是造成渭河氨氮污染的主要原因，其排放的氨氮量占76.6%，而点源排放的氨氮仅占23.4%。

从上面的调查数据可以看出，西北地区土壤结构、施肥方式、灌溉方式基本相似，农业污染对水域中含氮污染物的影响很大，是西北地区氮污染的主要原因。内陆和地区湖泊、水库也不同程度受到农业面源污染的影响。所以在西部地区，由于经济发展与环境保护不相协调，农业面源污染普遍存在。而我国的《水法》和《水污染防治法》以及西北地区的相关法规和规章都没有对农业面源污染的防治作出规定，这就使西北地区水安全难以得到保障。

5、自然污染防治不够重视

水污染按污染物的成因可以分为人为污染和自然污染。自然产生的污染，如森林落叶落花，暴雨冲刷造成的污泥流入，火山喷发的熔岩和火山灰，矿泉带来的可溶性矿物质，温泉造成的温度变化等，如果是短期的，会造成水生生物死亡，但过后水体会逐渐恢复原来的状态，如火山喷发；如果是长期的，生态系统会变化而适应这种状态，如黄河长期被泥土污染，水变得黄色，不耐污的鱼类会消失，而耐污的鱼类如鲤鱼会逐渐适应这种环境，生长出黄河金色大鲤鱼。人为污染是指由于人类社会的生产和生活活动所引起的水污染。人为污染是造成饮用水源污染的主要原因，因而得到了立法者更多的关注。但是在现实生活中，因自然污染造成的水污染问题也是不可忽视的。由于法律保障方面的缺位，加之民众自身无力解决，就形成恶性循环，使西北地区水的自然污染越来越严重。

（三）西北地区水安全执法缺陷

1、政府越权管理行为时有发生

我国《水法》对水资源的管理确立了“流域管理与行政区域管理”相结合的管理体制，并且由国务院水行政主管部门责全国水资源的统一管理和监督工作，国务院水行政管理主管部门设立的流域管理机构在所管辖的范围内履行水资源的监督和管理职责。但在现实生活中，尤其是在西北地区，由于经济发展的相对落后，不少地方政府只看到了水资源的经济效益，而忽视了其生态效益。在监管本地区的水资源时往往以行政区域管理为主，忽视了流域管理的核心地位，也使管理本地区的水安全效果并不理想。

2、地方保护主义仍然存在

改革开放以来，我国确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则，同时也对执法机关提出了明确的执法要求。然而在西北地区，这一要求却没能被很好地贯彻，尤其是在环境执法方面，“有法不依，执法不严、合法不护、违法不究”、“以罚代法”等地方保护主义现象时有发生，其中2006年2月， 陕北市米脂县的一家氯碱化工企业的3个沉淀池最近发生垮塌，大约2000吨碱性废水泄漏流入无定河，造成水污染事故。在西北地区，经济发展的滞后使地方政府意识到了发展本地经济的必要性和紧迫性，他们更多地将发展经济的希望寄托于本地投入少、产量大、排污量大的企业，鼓励这些企业加大生产，然而对企业的违法、违规排污行为管理不够或者仅处以少量罚款了事。排污型企业在西部地区的大量存在，加之环境执法部门严重的地方保护主义就造成了西北地区水污染日趋严重，威胁着广大人民群众的生命安全。

3、水安全监管不力

水资源的社会和文化属性表明，解决水安全问题，光靠政府是不够的，光靠市场也是不行的，要使政府与市场都能有效发挥作用，还必须依靠社会各界的广泛参与，建立政府、市场、社会各负其责、各司其职、各显其能的水安全管理保障制度。但是，目前西北地区甚至是国家层面都没有建立水资源管理一体化制度，没有构建高效有序的水资源管理体制，没有建立民主管理制度，无法保证公众参与的实现，没有建立水资源需求管理制度，所以面对西北地区地域范围辽阔，水资源分布分散，监管起来困难重重，无法实现对有限水资源优化配置和合理利用，也就无法保证西北地区的水安全。

三、国外水安全法律保障经验借鉴

二战后，国外许多学者已对水资源安全保护的技术和制度等问题开始了探究。发达国家在水资源安全保护的实践中，为了保障水资源安全保护技术的落实，都把法制建设作为水资源安全保护的基础和前提，努力建构完善的水资源综合管理法律体系。

20世纪70年代，德国提出的预警原则概念，用于处理一系列大尺度的环境问题，如酸雨、欧洲北海污染、全球气候变化等，并成为德国环境法的一个基本原则，1984年预警原则被引入第1届北海保护国际会议，并写入第2、3届北海保护国际会议的宣言，使其在欧洲付诸实施；1992年联合国环境与发展大会将其写入《里约宣言》的第十五条：“为了保护环境，各国应根据本国的能力广泛应用预警方法。当存在严重或不可逆危害的威胁时，不得以缺乏充分的科学证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施以防止环境退化。”2000年欧盟委员会发布了《委员会关于预警原则的公报》，以指导各成员国和国际社会应用预警原则。美国强调政府、企业和公众在水资源管理上的协作，重视水资源保护的教育，强调流域范围内水、空气和安全资源的综合管理，建立了水污染预警机制及公共参与机制，以及流域水污染防治法律制度。先后通过《水资源污染控制法》、《清洁水保护法》等，建构了健全的水资源安全保护法制保障体系，确立了控制污染物向水体排放的基本框架，明确提出“零排放目标”，成效显著。法国颁布《水法》，建立了高效的水资源管理体系，强调水税的“公共一致性”，实行“用水者付费及污染者付费”原则。日本虽然按部门职能进行水管理，但统一管理水权，加强河流水系的统一管理和开发，保障流域规划的实现。联合国、世界银行、全球水伙伴和世界水理事会等机构也积极开展全球的水资源安全保护研究，国际水资源界也多次召开学术研讨会专题讨论该问题。发达国家在掌握水资源安全保护利用、管理等相关技术的基础上，从统筹水资源研究、应用的高度和水环境系统的广度出发，制定出具有时代性，可行性、科学性、预见性的水资源法律体系。

（一）国外典型国家水安全法律保障现状

1、美国水安全法律保护现状

美国作为西方工业发达国家，美国是较早走上依法管水、依法治水、环境法体系比较完备的国家之一。早在1948年，联邦政府颁布了联邦《水污染控制法》；20世纪60年代至80年代，美国由于环境问题的严重化，国家迫切要求加强环境管理而加快了环境立法的步伐。1972年和1977年分别对《水污染控制法》进行了修订，并于1977年更名为《清洁水法》，该法对水体的开发、利用，尤其是水质提出了严格要求，是控制污水排放的基本法规。在1974年，美国国会通过了《安全饮用水法》，此法旨在通过对美国公共饮用水供水系统实行规范管理，进而确保公众的身体健康。因此，美国相继颁布的《清洁水法》和《安全饮用水法》是目前美国水环境管理的重要依据。《清洁水法》是一部重要的保障饮用水安全的相关法律。美联邦1977年通过把许多控制水污染的联邦立法进行整合修订，颁布施行了《清洁水法》，这其中还包括与《清洁水法》同样受司法界欢迎的的1972年《联邦水污染控制法》。清洁水法中基于模型的技术支持，规定了国家污染物排放消减制度最大日负荷量计划。1987年《水质量法案》通过，发展成了法律，标志着执行机制的改变，扩展了管制项目。所有立法宣明的目标是：“恢复与维持国家水域化学的、物理的和生物的完整性。”该法最重要的要求是遵循各个定点排放源的排放量，而不是先确定各水域质量标准、然后由各州对各水域的排放点进行管理的老方法，通过这样的方式来保证水的质量。根据该法的规定，各州有权确定比环保局确定的排污标准更加严格的标准。美国是联邦制国家，水资源属于州所有，在水资源管理上实行以州为基本单位的管理体制。州级以下分成若干个水局，对供水、排水、污水处理等诸多水务统筹考虑、统一管理。全国无统一的水资源管理法规，以各州自行立法与州际协议为基本管理规则，州际间水资源开发利用的矛盾则由联邦政府有关机构进行协调，如果协调不成则往往诉诸法律，通过司法程序予以解决。各州对其水安全负有主要的实施责任，各州和环保署每年必须就水安全系统遵守全国水安全标准的情况作出年度总结报告，并将该报告公布于众。在各州与环境保护局的原有水安全管理规定不一致的方面不能提出异议，因为在出现这种不一致的情况下，法律授予环境保护局以绝对的自由处理权。对此，环境保护局并未告知各州。而且，当诉讼与本法的要求不一致时，经申请，本法同意环境保护局、联邦或州有权干预诉讼。但对联邦提起的寻求对人体健康造成紧急和重大威胁予以强制赔偿的诉讼，则无权干预。美国国家环保署向各州的水安全计划提供补助金，并帮助各州建立专门的基金来帮助各州水安全系统的改善(称为水安全州周转基金)。同时，美国对水利工程建设的资金投入也采取了无偿投资和政策性扶持两种方式，从最大程度上确保联邦及各州水安全保护的资金充足。

2、日本水安全法律保护现状

日本水资源的利用效率比我国高。在走过一段重开源、轻节流，先污染、后治理的弯路后，转变思路和策略，从法律方面着手，实施水资源综合整治利用。日本在水保护方面立法起步较早，立法体系比较完善，相应的法律法规有19世纪后期制定的《河川法》，规定河川和水流属于公共财产，不能占为私有，同时也确认了水权的存在。明确指出水权是水的使用权和收益权，是一种特殊的财产权。20世纪50年代制定的《工业用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水库法》，60年代制定的《水资源开发促进法》等。在水质标准方面1958年颁布了《水质保护法》，专门针对个别严重污染区域制定水质标准，1967年通过了《公害对策基本法》，制定了全国水质环境标准。1970年制定的《水质污染防治法》中对于标准的制定、执行程序以及违反标准的责任追究都作了具体的规定：都、道、府、县知事必须对公用水域的水质状况进行经常性监测，环境厅在公共水域的重要地点设置水质自动监测仪器，每年都要公布全国公共水域水质监测结果。如果辖境内某公用水域的水质出现污染状况，由于缺水或其他自然灾害而趋于严重，足以威胁人体健康或生活环境时，其都道府县知事可以公布周知，并按照总理府命令的规定，命令向有上述情况的公共水域排放污水的排放人，在一定期限内减少其排放量或者采取其他措施。日本针对突发污染事故规定了应急管理制度，同时法律还规定禁采和保护地下水。经过多年的探索与实践，日本的立法和执法经验十分丰富。

日本属于“多龙治水，协同管理”的水资源管理体制，分别由国土厅、建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省、环境厅(2000年升格为环境省)、科学技术省等部门，按照中央政府赋予的职能各负其责，衔接配合，几个部门依据法律办事，既分工又合作又制衡：全国的水资源综合规划由国土厅负责；防洪、抗旱设施的建设，河流水资源开发的审批，由建设省负责；水力发电、工业用水由通商产业省负责；灌溉和农业用水由农林水产省负责；生活用水由厚生省负责；国家水资源开发预算、地方水资源开发经费管理，由大藏省负责；水资源开发利用的科学技术及情报，由科学技术省负责。1962年，内阁总理大臣指定由国土厅直接监督、管理全国七大水系，都、道、府、县知事管理其他未指定的水系。

（二）国外典型国家水安全法律保护对我国的启示

1、完善相关的法律法规

水资源的保护关系到广大人民群众生存环境和生命安全，关系到整个国家的经济发展和社会的进步。因此，需要用法律大的手段对水资源的保护提供切实有效的保障。水资源保护方面的立法应当建立在明确的法律基础之上，其中管理看应当涉及到水源的治理和保护、以及污水的治理、水质量的标准、水价格的制定。在水资源保护领域的每一个环节都应该有专门的法律或者规章制度。无论是中央和还是地方，对水资源的管理都要做到权责明确，政策和规定达到顺畅并且能够落到实处，在综合解决我国当前水资源的具体情况的时候，也可以制定向外国的那样的区域单行法或者专项法律，细致的规定某一区域水保护法律制度的每一项具体到很细的程度，做到水安全的有法可依。

2、实行统一管理

统一管理是符合水资源自身属性制定的管理模式，把水资源的自然属性作为一个完整的体系来进行规划，不能人为的将其划分为地表水与地下水、供水和排水，水量与水质进行人为的分割管理。我国目前仍处于一种“多龙治水”的管理模式，非常不符合水的自然属性。实施统一管理有利于防止“多龙治水”合理解决部门之间的各种利益上的冲突产生，在一定程度上减少了“政出多门”执法标准不规范、不统一等影响水安全行为的产生。如果国家加强宏观调控，并且进行统一调度与协调，就能合理分配和有效保护水资源。

3、运用经济手段与注重公众参与

水作为一种极其特殊的资源，具有环境保护和保护人民生命健康等公益性的重要功能，在这个方面主要由政府运用行政措施加以管理和制约，对于水资源开发与利用工作则在政府的管制和监督之下，主要由相关企业按照市场规律来运作。实行征收水资源费和排污费等经济手段来解决当前水务问题。我国公众参与水保护的机制不是很健全，需要进一步加强，外国的水资源的开发与管理是建立在公众参与的基础上，公众参与包括政策制定者、不同层次的使用者、公司企业以及其他社会人员，通过了解参与、共同协商、利益调控等机制，充分满足各方面的具体要求。公众参与的完善需要配合组建相应的信息公开制度，在信息公开、透明的状态下促进公众参与的兴趣与积极性。为了能够更好的更大的程度上调动公众参与的积极性，应该建立公众参与的机制和信息公开制度。从而促进政府水资源管理层次的全面提高，加强地方政府与公众之间良性互动和沟通，最终实现水资源的合理保护和水资源可持续利用的目的。

四、实现西北水安全的法律保障

面对以上问题，完善西北水资源安全保护的法律保障机制迫在眉睫，为了更有效地保护水资源，并兼顾各方的利益，运用法律调节手段是国家的必然选择。法律要通过界定相关主体权利和义务并强制保障这些权利义务的实现来满足多元的、不同的利益需要。本文认为试图通过某项立法或单一的政策都不可能从根本上解决西北地区存在的水安全问题，而应该分门别类，分别采取针对性法律对策和各种切实的制度手段，对症下药、综合治理，形成合力，才能解决存在的问题，确保西北地区水安全。主要有以下几个方面。

（一）实现西北地区水安全的手段

1、建立并完善流域生态补偿制度

生态补偿，不是对生态本身的补偿，而是对生态价值或生态效益进行补偿，是生态效益受益方对创造生态效益的一方进行的补偿。流域生态补偿则是指流域上下游之间，因流域上游在水源涵养、水土保持、水量水质保障等方面的贡献，包括上游因保护生态而牺牲的原本应得工业利益的“机会成本”损失，因此让中下游得到的航运、水产养殖、工农业用水等便利。中下游对所获得的这种便利向上游地区所进行的利益补偿，就是流域生态补偿。

完善和建立流域生态补偿制度，对实现西北地区水安全有特殊重要的意义，这是因为：（1）地处西北地区的青藏高原是我国最重要的三条河流——长江、黄河、澜沧江的源头，即三江源。三江源素有“中华水塔”美誉，长江总水量的25%，黄河总水量的49%和澜沧江总水量的15%都来自三江源。三江源地区承担着繁重的水源涵养和水生态环境保护任务，只有通过合理的流域生态补偿才能持续维护与推动三江源地区水生态环境保护的积极性。（2）三江源生态破坏严重。据1998年统计，三江源的退化草地占可利用草场面积的37.8%，其中近10%的退化草地已沦为裸地，即“黑土滩”。 每公顷高原鼠兔平均洞口1624个，每公顷有鼠兔120只，每年消耗的牧草相当于286万只羊一年的食草量。因此，三江源保护的任务任重道远，没有流域中下游的支持，将很难完成三江源的水生态环境保护。（3）黄河流经的大半地区在中国西北，也凸显了西北地区作为黄河上游的独特性。有健全的流域生态补偿制度，上游的贡献才能得到承认，利益才能实现。因此，完善流域生态补偿制度对西北地区的意义要远远大于其他地区。

2、强化生态修复，推进山川秀美建设

西北地区的生态修复，主要包括荒漠化土地的修复、自然灾害土地修复、采矿区（包括塌陷地）土地修复。前两类修复更多体现的是对原生性生态破坏的修复，后一类则主要是对次生性（主要是人为）破坏的修复。针对这两类修复，在修复的法律手段上也应该有一定区别，以确保生态修复的效果。

荒漠化（含盐渍化、沙漠化）的形成，有自然原因、历史欠账，也有累积的原因，要明确荒漠化的责任主体有很大的难度。因此，这几种具体生态修复更接近于原生性生态修复。所以，对荒漠化和自然灾害的修复，就修复行为的性质以及产生的后果而言，与生态补偿当中的“创造生态效益”的环境正外部性行为类似。针对该类修复，应明确并重点强化国家或受益人对修复者的补偿责任，才能确保公正并保障修复活动的持续进行。

采矿区（包括塌陷地）土地修复。根据《矿产资源法》《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律法规关于“土地复垦”的规定，应属于采矿权人的法定责任和义务。因此，矿区复垦带有明显的赔偿性质，是采矿权人对其造成的土地损害的恢复性治理义务。目前，在这方面存在的问题主要是执法不力，现行法律规定形同虚设，导致生态破坏严重。所以，应严格执行土地复垦法律规定，强化企业复垦责任，才是解决问题的正确思路。

生态修复带来的植被增加、森林覆盖率增加，以及水文生态系统的功能强化，对于涵养水源，保护水资源，实现水安全会产生重要的意义。

3、加强生态功能区法律规制，严格产业限制

生态功能区划是指根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区，以生态功能区规范区域生态环境保护与建设规划、资源合理利用、工农业生产布局、区域生态环境保育等活动。392008年7月18日，环境保护部发布了我国第一个《全国生态功能区划》,该《区划》主要将我国全国生态功能区划分为3类3 个等级：一级区共有3 类31 个区，包括生态调节功能区、产品提供功能区与人居保障功能区。二级区共有9 类67 个区。其中，包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等生态调节功能，农产品与林产品等产品提供功能，以及大都市群和重点城镇群人居保障功能等功能区。三级区共有216 个具体分区。

《全国生态功能区划》对于保障西北地区水安全有重要作用。但《区划》所做分级基本是“下一级”对“上一级”内容的具体化，并不反应不同层级功能区生态重要性的程度差异，因而很难归纳出体现层级差异的功能区保护措施和手段；再有，《区划》主要是对不同生态功能区域进行界分，并未有详细的、针对不同功能区的保护规定。因此，对于具有特殊生态价值和意义的西北地区而言，应在《区划》的基础上，结合各自功能区内的生态脆弱程度划定不同生态保护等级，象《省秦岭生态环境保护条例》所做的“限制开发区”和“禁止开发区”等规定一样，并规定不同等级保护区域的行为规范，产业发展规划等，制定适于不同等级功能区的产业发展名录，设置准入限制；对已有产业进行调整，严格淘汰对特定等级保护区域有害的产业和技术，从而达到两个目标：一是保护西北地区水资源环境；二是减少水污染物排放，最终实现区域水安全。

4、加大“节水”与“治污”力度，从质和量两方面促进水安全

《水法》第8条把节约用水规定为一项义务，第11条规定了对节约用水有成绩的由政府给予奖励。2011年的中共中央《1号文件》对节水奖励也做了很多政策性规定。近10年来许多地方也都先后出台了地方性的《节水奖励办法》，但从目前执行的效果看，节水奖励措施落实的并不到位，全社会也并未形成节约用水的良好风尚，浪费水资源的现象还普遍存在。因此，应加大对节约用水奖励法律规定的执行力度，除过推行用水定额管理、超额使用累进收费制度外，对于单位产值（包括农业灌溉）用水量显著减少、地区GDP增加额用水量降低的单位和个人都应依法给予奖励；还应鼓励节水设施开发、耐旱植物研发与推广，提高用水效率等行为。要把奖励和惩罚结合起来，对超标用水、浪费水资源、用水效率低下的则应采取必要的惩罚性措施。

在区域水污染治理方面，结合西北地区特点，应加大水污染防治地方立法和采取各种有效的防治政策，主要有：（1）降低水资源开发利用率。普遍性的水污染原因之一就是超警戒线过度使用水资源破坏水的自净能力。因此，应加大水源保护力度，划定特殊保护区域，预留足够水资源用于生态环境用水。同时，对工农业用水要严格用水标准，提高用水效率。最终降低水资源开发利用率。（2）推行农村集中式供水和垃圾的集中管理。导致西北农村水污染的原因无非是：分散式供水形成的多污染源，既增加了水污染强度，也增加了水污染控制的难度。同时，农村垃圾的随意处置也是导致面源污染的主要根源，在面源污染情况下，必然影响到水生态，水污染也将难以避免。因此，应加快集中式供水的推行进度，实现农村垃圾的统一收缴和储运，解决农村水污染问题。（3）严格农村小型企业管理，严防地下水污染。城市化的发展，以及城市环境治理的加强，让许多小企业（包括五小企业）搬离了城市，转移到了农村。在这些企业周边，“晴时满天灰蒙蒙，夏天满街黑道道，两耳藏下灰和沙，鼻孔常是黑鼻涕”。这些企业不仅污染周围环境，而且随意堆放工业原材料、排放工业废水，导致农村地下水污染严重。因此，应加强监管，严格执法，杜绝五小企业，让合法企业守法经营，才能让西北地区的人民喝上放心水、安全水。

5、完善退耕还林草补贴制度

延长退耕还林草补贴，03年通过了《退耕还林条例》，具体补贴有“国务院实施意见”（02年）；07年有国务院“完善通知”——继续补贴生态林8年、经济林5年、草地2年；标准南方105元、北方70元。

按07年完善通知，退耕还林草补贴已经基本到期，后续的补贴怎么进行，老百姓经常要问退耕还林补贴还有没有？显然说明政策的可预期性和持久性还是比较差的。08年实行了林权改革，明晰产权、落实70年承包期，似乎是针对后续补贴问题的，但森林砍伐是受限制的，即使有了林权，权益实现仍有障碍。所以，后续的退耕还林补贴怎么进行？政府政策应该有稳定性和可预期性。

6、推进跨界水体和谐开发制度

跨国水体和谐开发的具体内涵可以概括为：跨国水体流域国在开发利用跨国水体的过程中，以跨国水体的整体性为基础，以保护生态系统作为流域管理的理念，以跨国水体的可持续利用为宗旨，以跨国水体的损害预防为重要内容，互利共享，平等协商，合作开发，既要重视流域内各要素之间的关联性以保护跨国水体水文生态系统平衡，又要公平对待、协调解决各流域国之间因地理环境不同而客观存在的目标差异等以及在开发跨国水体开发过程中产生的矛盾，使流域国与跨国水体之间、流域国之间达到共生共荣的良性发展状态

所以，依据和谐开发理论，必然能消除国家之间因跨界水可能产生的纠纷，也必然能实现国家之间的水安全。

（二）完善水安全法律体系

鉴于西北地区水安全问题的严重性和水安全工作的重要性及紧迫性，必须修改我国现行的水安全方面的法律法规。

首先尝试将水资源立法与水污染防治立法进行结合立法，将水资源、水环境、水生态问题统一考虑，将水量管理与水质管理统一考虑，将水资源开发利用与水污染防治统一考虑，合理配置生活用水、生产用水、生态用水，这样还可以提高保障水安全的制度执行力和实效性。

其次协调整合各类水资源保护法律规定的关系。理清《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《环境保护法》之间的关系。这四部法律均是全国人大常委会制定的，具有同等效力。但这四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，《污染防治法》早于《水法》，《水法》又早于《环境保护法》，使得几部法律不可能很好协调。因此，要理清四部法律之间的关系，修改它们之间相互矛盾和冲突之处，注重它们之间的衔接和协调，在修改时要考虑到我国西北地区以及城乡差异较大的现实情况，法律的规定要能在西北地区适用，不仅要能适用城镇，还要能在西北农村地区实施和适用，因为法律只有被实施了，其目的和价值才有被实现的可能。要注重对西北地区特殊水资源保护，使其免自然污染、农业污染、生活污水和其他各种面源污染的威胁。如进一步细化《水污染防治法》等法律中关于化肥农药的相关规定；加强对生活污水和垃圾排放的管理；明确农村地区家禽养殖业污水排放的规定；提高违法成本，加大对违法排污，造成饮用水水源安全威胁或污染的个人和单位的惩治力度等，使这些对水资源的污染得到法律的明确规定，从而使水安全真正地得到法律的保护。同时，还要考虑到自然污染的现实，在《水法》和《水污染防治法》中应当明确规定相关部门在防治水自然污染方面的职责，使因自然污染而造成的水安全问题得到法律的关注。

最后，国务院及其所属各相关职能部门也应当根据我国西北地区实际需要和特点，完善现行的水安全行政法规、部门规章，消除行政法规、部门规章之间不一致的规定，增强行政法规、部门规章之间的协调性。国务院及其相关各部委制定专门针对水安全的行政法规或部门规章时，要关注全国性也要体现各个地方的区域性，是国家的行政法规和部门规章起到指导地方，以地方的特殊性相呼应。

（三）提高西北地区水安全执法有效性

1、成立区域性水资源管理专门协调机构

建议对西北地区水资源管理、河道管理、水资源保护监督和水利工程保护等行政执法进行有效整合，建立行政许可、行政收费和行政处罚权相对集中的水行政执法新体制，形成一个有力的执法整体，这样可以将有限的人力、物力集中起来办理水事案件。通过立法，要明确由西北环保保护相关职能部门对其提供技术支持和事前、事后监督管控。所以，要通过立法以及权力的再分配，彻底解决水安全保护领域所出现的执法主体管理维护权限和范围方面的矛盾冲突。

2、实行特殊严格的水资源管理体制

我国《水法》确立了“流域管理与行政区域管理”相结合、以流域管理为主的水资源管理体制，这主要是考虑了绝大多数水资源具有流动性的特点，国家应从整体的生态效益方面对其进行管理。这一体制在很大程度上结束了以往的“多龙治水”的分隔管理局面，在水资源安全的保护方面取得了明显的效果。西北各地方政府应当严格按照《水法》所确定的水资源管理体制，消除现实中对流域水资源的越权管理现象，把对流域水资源的行政区域管理作为整个流域管理的辅助性管理，积极地配合流域管理部门的管理工作。同时依国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》所确立的水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”的全面部署和具体安排为蓝本，制定西北地区的水资源管理制度，从根本上解决我国西北突出的水资源问题。

3、克服执法中的地方保护主义

随着依法治国进程的加快和经济发展的“人类利益中心主义”到“生态利益中心主义”转变，西北各地方政府及其所属的环境执法机构应当摒弃只顾经济效益，而忽视生态效益的社会经济发展理念。应当树立生态经济和环保主义观念，充分认识到地方保护主义在环境执法检查方面，加强水源污染查处方面的力度。要吸取已经发生的水污染案件的教训，力争做到严格执法，对违规批准、未批擅建、选址不当、擅自停止使用污水防治设施的违法案件严肃处理，严厉打击超标排污，污染水源地的各种违法行为。对于其他危害水安全的行为必须严加惩治，决不姑息。

4、加强对水资源的执法监督

没有监督的权力会导致腐败，健全的法律监督机制是执法工作依法进行和防止执法人员违法执法、滥用职权的重要保证。环境执法监督同其他执法监督一样，有内部监督和外部监督之分。在西北水安全执法检查的外部监督方面，广大人民群众最应成为监督的主体。西北各地方政府应当建立健全公众监督机制，拓宽群众监督的渠道，保护群众监督的积极性，使水安全的执法查处工作，乃至整个环境执法工作置于群众的监督之下。同时，在内部监督方面，西北各地方政府应当不定期地组织环保、水利、卫生等相关部门对水安全执法查处进行监督，使内部监督制度化、经常化，防止出现执法不严、收受贿赂、地方保护等行为发生，一旦发现问题应及时查处，维护西北地区水安全。

5、注重西北地区人民的守法及环保教育

在保护西北水安全方面，加强对西北地区人民法律和环保知识的宣传教育也是必不可少的。首先，政府应当坚持送法下乡（社区），采用案例、图片、演讲等人民们喜闻乐见的形式让他们充分了解保护水的必要性和重要性，增强其法制观念，提升其环保意识，使他们从自身做起，注重对周围区域的水资源的保护。其次，政府可以采取一定的激励机制，对在水资源保护方面做出突出成绩的个人或集体给予一定的奖励或政策优惠，提高他们参与保护水资源的积极性，并鼓励他们对威胁、破坏水资源安全的行为进行揭发和检举，以全社会力量共同维护西北地区的水安全。

结    语

解决西北水安全问题既要整体一盘棋来思考，不能头疼医头，脚疼医脚，也要因地制宜，结合西北特殊情况。只有在西北地区实行一套完善的法律保障机制，用法律的强制手段调整西北水资源保护制度的内部机制，才能真正的落实最严格的水资源管理制度的初衷，才能从根本上保护西北地区水资源的安全。

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赵青 陕西省委组织部