征地制度：历史沿革、面临挑战与改革的可能方向

（二）中国征地制度的基本原则及其法律来源

中国现行的土地征用制度发端于计划经济时代，其历史可追溯到建国初期，目前已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。从制度演进来看，目前土地征用制度的几大基本原则都来自于计划经济时代[2]颁布的法律法规，虽然有一些小的调整，比如征地补偿提高、土地审批权限上移等等，但是基本的制度框架没有改变。如表10.1所示。

1.用途原则

用途原则包含“公共利益原则”[3]与“市政建设需要及其他需要原则”[4]。也就是说，只有出于公共利益或市政建设等的需要，政府才能动用强制力进行征地。用途原则赋予了征用土地的合法性与合理性，也是评判各种土地征收行为是否合法的核心标准，以及保障被征地者利益的重要措施。

2.征地补偿原则

第二条原则涉及征地补偿，也就是根据市场评估补偿价格。美日国家采取的是“合理补偿”，即“市价补偿”或者“最有效使用用途补偿”。简单地说，如果一块农用地未来建造住宅和商业用地，那么就按照住宅和商业的价格补偿，这个价格即“合理补偿价格”。在此基础之上，还可能包含其他补偿，比如祖祖辈辈留下来的情感回忆、对邻近土地可能造成的损害等等。也就是说，补偿价格最终会高于市场价格。而中国的补偿原则与美、日截然不同。首先是由政府定价[5]，按照“原用途补偿”原则进行补偿，农用地和住宅、商业用地的价格差异是导致我国和美国、日本征地补偿价格差距巨大的重要原因；其次是规定补偿上限[6]，以防止农民漫天要价。这源于当时中国处于大搞社会主义建设的特殊时期，发展城市化和工业化乃重中之重，压低用地价格显得尤为重要。

3.保证被征地者的收入和生活水平不下降[7]

评价收入和生活水平不下降的标准是按照投资回报率计算。补偿价格是被征土地过去3年的平均产值乘以20倍，八十年代的贷款利息年利率是5%，每年的收入按照5%的投资回报率计算，补偿价格就是收入的5%乘以20倍。后来，中国的利率出现下滑，补偿标准上限就从“20倍”提高到“30倍”。

上述征地原则都是在1982年之前制定的，而这些规则在当时具有历史合法性。所以在土地征用的早期阶段，社会上基本没有出现征地冲突事件。中国最早的征地制度是1950年《城市郊区土地改革条例》。该条例提到了最初的征用原则，要求对地主、工商业家以及学校、宗教团体等在城市郊区所拥有的农业土地全部进行征收，全部归国家所有，由当地地方政府管理。当时的补偿原则叫“给耕种该项土地的农民以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”这个补偿就是土地的原价。当时的条例里写道：“国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，须以适当代价，或以相等之国有土地调换之”，公共利益即“市政建设及其他需要”。1954年宪法是中国制定的第一部宪法，当时的土地包括了城乡的私有土地和公有土地。随着社会主义改造的基本完成，土地制度开始把私有制淘汰，全面进入公有化阶段。城市的私有资产通过上交、捐献、没收、征收等方式进一步国有化。但是国有化过程非常漫长，直到1975年宪法还规定“城市土地里面是有私有土地的”。另一方面，50年代宪法明确了“公共利益”的概念，即“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候”。这一原则一直沿用至今。1978年之后，开放和改革成了时代的主要内容，开放为主，改革为辅。资金、人力、土地等要素配置开始逐渐市场化，导致城市的土地价格节节高升。

随着民营经济的发展和国有企业的改造，失地农民基本上成为了“无耕地，无保障，无就业”的“三无”人民。这一状况到上个世纪的90年代中期成为了社会不稳定的一个因素。因此，政府出台了一系列政策法规来尝试解决这个问题。第一个尝试是调整相应的法律，最主要的改变是把补偿由以前的20倍增加到30倍，但是其他所有原则均没有实质性变动；第二个变化是朱镕基任期内（1997-1999年），禁止农地非农化，全面停止征地审批，主要目的是保护耕地。但是，这一举措导致了后来的征地反弹，说明这种方法无法从根本上解决问题。

二. 中国征地制度的历史沿革

中国现行的征地制度发端于计划经济时代,其历史可追溯到建国初期,目前 已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的征地制度 法律体系。从制度演进来看，目前征地制度的几大基本原则都来自于计划经济时代颁布的法律法规，经过多年发展演变，虽然有一些小的调整（比如征地补偿提高、土地审批权限上移等等），但是基本的制度框架没有改变。从1949年至今，征地制度的发展大致经历了三个阶段。

（一）建国初期的征地制度（1949-1955年）

1949年10月1日，中华人民共和国成立，此时民族资产阶级还是中国共产党的同盟军，私有制仍然受到保护。土地改革是当时土地制度的中心，在农村，土地作为生产资料进行重新分配，广大贫下中农第一次“无偿”地获得了土地所有权，这也使得随后的征地变得容易——既然土地是在国家政权的力量下无偿分配的，当国家需要时，也可以较低的代价征收和征用。土地改革从根本上动摇了中国人对财产权的信心，也挖掉了公民政治权利的财产权基础。1950年，新中国第一次在《土地改革法》中提到了“土地的没收与征收”，不过《土地改革法》仅仅针对的是农村土地。对城市建设用地的征收与征用条例则出现在1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》中，该条例对地主、工商业家以及学校、宗教团体等在城市郊区所拥有的农业土地全部进行征收，全部归国家所有，由当地地方政府管理。条例第十三条说明了征地:“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种该项土地的农民以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿。”第十四条说明了征收情况：“国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，须以适当代价，或以相等之国有土地调换之。”但是何谓公平合理补偿，何谓适当代价，并没有详细说明。

1953年，新中国出台了第一部专门针对“征地”的完整法规——《关于国家建设征用土地办法》。《办法》第三条指出国家建设征用土地的基本原则是：“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必须的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属目前并不十分需要的工程，不应举办。凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应安置妥善后再行举办，或另行择地举办。”对于被征地农民与居民的补偿，《办法》中采取了上限原则，指出“被征用土地的补偿费,在农村中应当由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出只代表评议上定制。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准,特殊土地得酌情变通处理之。”由于“国家建设需要”太过含糊，而补偿标准过于低下，使得土地非农化速度加快，导致了土地低效利用的现象。

1954年宪法是中华人民共和国制定的第一部宪法，此时仍然承认私有制与公有制的并存。宪法第六条规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒 地和其他资源，都属于全民所有。”宪法第八条则指出：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”在这个阶段，城乡地区都存在着私人的土地所有权。

（二）去私有化阶段的征地制度（1956-1978年）

随着社会主义改造的基本完成和第一个五年计划的成功，中国进入了去私有制阶段。在农村，从初级合作社、高级合作社到人民公社，农户的私人土地所有权、使用权和经营权被集体化，城市的私有住宅也通过上交、捐献、没收和征收等方式进一步被国有化。随着农村土地由农户私有制变位社会主义集体所有制，为了适应国家建设的需要，处理由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，1958 年1月6日，在对原有1953 年《关于国家建设征用土地办法》加以修订的基础上，新中国重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》。在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。虽然《宪法(1954)》中已经指出必须为了“公共利益”才能征用、征购，然而1958 年的《国家建设征用土地办法》中仍然延续了1953 年关于征用的目的定义：“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候”，就可以征用土地。这里，“市政建设”与“其他建设”为一个可以无限定义和解释的广阔空间。显然，国家与地方政府的需要，不论在法规中，还是在实际操作过程中，都已经是，并将继续成为公共利益的代表。

文革时期由于国内经济建设基本停滞不前，导致征地相关工作基本处于停顿状态。关于征地的法律法规变化也不大，城乡仍然存在集体所有、全民所有和私人所有的土地所有权。1975 年宪法规定，中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。 第六条规定：“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。” 1978年宪法规定，第六条规定：“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。”这个条款清楚地说明，至少在到“文化大革命”行将结束的时候，我国城市土地还没有全盘属于国家所有。

（三）市场经济转型下的征地制度（1978-至今）

1978年十一届三中全会确定了改革开放的经济背景，经济建设成为中国政府关注的重中之重。农村家庭承包制的推行，将土地使用权与经营权还给了农户，农业生产与投资急剧上升，农地对农户的价值也显化出来。计划经济体制开始向市场经济体制转型，城市土地有偿使用制度与无偿划拨制度双轨并行，并逐渐取消无偿划拨制度，[8]城市房地产市场也开始发育。随着经济建设的发展和城市土地市场与房地产市场的发育，大量新增建设项目增多,土地的价值逐渐显现。为了慎重处理在社会经济关系调整过程中特别是在农村经济关系中由于征地所引起的土地关系调整，1982年5月14日国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，此时所依据的仍然是1978年宪法，但是仅仅针对集体征地，原有的征地制度并没有发生根本性的改变。不过，由于农地价值上升，征地补偿标准也随之上升。《条例》第一次明确规定，征用土地的补偿费的制订原则是“保障被征地者的收入和生活水平不下降”，并规定征地补偿包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，与以前相比，适当地提高了补偿标准。其中，土地补偿费为被征耕地年产值的3至6倍，安置补助费为被征耕地年产值的2至3倍，最高不得超过10倍，土地补偿费与安置补助费之和最高不得超过被征土地年产值的20倍[9]。对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有：就地农业安置、乡村企业安置、迁队或并队安置以及农转非——集体或国有企业安置等。由于当时的城乡隐性差距很大，能够农转非或者解决就业问题对农民而言是非常合算的交易，因此虽然征地补偿不高，但也没有激发大的社会矛盾。

随着民营经济的发展和国有企业改革进程的加快，大量的企业改制、兼并和破产，使得原来的劳动力安置途径基本上被堵死，失地农民变成了无就业、无保障、无耕地的三无人员，潜在的社会矛盾加剧。为了延缓耕地非农化的速度，保障被征地农民的利益，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对1986年《土地管理法》做出了全面修订，对征地制度做出了较大调整。除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准以外，土地补偿费与安置补助费之和最高由不得超过被征土地年产值的“20倍”提高到“30倍”，将原有征地五级审批制改为中央级省级两级审批制。

三. 中国征地制度中的问题与成因

从2001年开始，每年都有超过1000平方公里的土地被征用（见图11-1），其中绝大部分是耕地。城市的发展以外延式为主，开发区、城市新区、新城等等新增建设用地是城市化与工业化所需土地的主要来源，而这些新增建设用地又全部来自征地。虽然城市化和工业化都取得了相当快的发展，但是这些发展是以土地低效利用为代价换取的。对于中国这样一个耕地资源匮乏的国家来说，土地的低效利用意味着发展难以持续。另一方面，大量的农民上访都因为征地而起，大量失地的“三无”农民增加，既不利于社会稳定，也不利于长期的社会经济和谐发展。从国家宏观治理的角度来看，征地制度必须实现三大目标：第一，保护耕地，提高土地利用效率；第二，促进城市化与工业化发展；第三，社会稳定。然而从目前来看，虽然城市化与工业化有所发展，但是耕地保护与社会稳定问题远远没有解决。因此，征地制度改革势在必行。

图 11-1 1995-2015中国年征地面积

资料来源：中国统计年鉴，国家数据。笔者整理

（一）征地补偿的基本原则错误

现行征地制度的补偿原则是被征地农户的生活水平不下降，所以才有产值倍数法之说（从1986年的“20倍”到1998年的“30倍”）。然而，不论多少倍，都存在不合理之处。首先，农地上能够创造的价值，不仅仅是农业经营收入，还有吸收农户劳动力就业、替代农村社会保障的基本职能。其次，农业经营收入会随着经济发展、人力资本水平提升、农产品结构调整而发生巨大的变化。而未来的土地收益如何能够用现在的土地收益来进行评估呢。再次，当征地用于房地产开发项目时，巨大的土地增值收益基本上全部由地方政府和房地产开发商获取，农民享有的则是农地原用途的补偿价格。事实上，除了中国和其他少数国家以外，绝大部分国家征地补偿都是按照市价补偿。当城市土地市场化改革已经取得了相当大的进步，城市土地价值得到了显化的时候，这种明显的土地增值收益分配不公就变得难以忍受，如此大的土地价格剪刀差都为政府和开发商分享，被征地农民却被挡在土地增值收益分配之外，这使得一方面房地产开发商成为众矢之的，另一方面被征地农民则是群情激愤，潜在的社会矛盾和冲突越来越大。

（二）地方政府存在强烈的征地激励

在上述的土地增值收益分配规则之下，作为地方政府能够从征地中获取大量的可支配财政收入，因此地方政府具有着强烈的大量征地冲动。从已发生的土地违法案件来看，地方政府是违法违规的主体。比如江苏“铁本”事件，没有地方政府的配合，毫无可能在短期内通过化整为零的方式进行如此大规模的征地。虽然中央政府三番五次强调耕地保护，但是地方政府的征地冲动并没有减少，2004年的宏观调控使得土地非农化速度有所减缓，但也远远超过了1996年的历史最高点（见图5-1）。究其原因，在目前的地方政府政绩考核激励和地方政府竞争机制下，对地方政府领导人而言，经济发展和城市化建设远远排在耕地保护的前列。对地方政府而言，工业与商业服务业利用的土地利用效率远高于农业土地利用效率，没有理由不把土地从农业用途转为工业用途。此外,地区间竞争要求地方政府能够为企业提供良好的基础设施和软环境，提供更加优惠的土地价格。在1994年的分税制改革以后，预算内财政收入远远不能满足城市基础设施建设与维护的需要，主要的资金来源于城市土地出让收入，而城市存量土地十分有限，因此城市土地一级市场中的土地又主要来源于征地。在这种背景下，不论中央政府如何调控，不论是禁止“化整为零”[10]、收紧土地审批权限还是实施“世界上最严格的土地用途管制”，都不可能从根本上缓解地方政府的征地冲动，也难以使耕地保护落到实处，过去二十多年来的中央调控与地方发展之争，已经提供了很好的经验教训。

（三）征地制度的宪法基础存在矛盾

1982年宪法是现行征地制度的基本依据，此后宪法的修改主要通过修正案的形式进行，没有进行大的调整。重要的是，1982年宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”“城市土地属于国有”的含义，不仅是“全部现存城市土地属于国家”，而且是“所有将成为城市的土地全部属于国家”。后者既包括现有城市向其郊区和周围农村的扩展，也包括从原农村、小城镇和郊区形成的新城市。[11]不仅包括道路、桥梁、市政公共设施等公共用地，还包括城市住宅、商业、写字楼、工业开发区等经营性用地。同时，宪法中还强调了征地的“公共利益”，就宪法基础来说，“公共利益”与“城市土地属于国家”存在冲突，下位法和地方政府应根据自己的需要来进行选择。但是在地方政府的征地激励下，实践操作过程中“城市土地属于国家”往往成为了地方政府的优先选择，为“公共利益”征地这一条款就成了摆设。毕竟沿着传统的计划体制转型，国家和地方政府与“公共利益”是难以分割的。[12]

（四）集体土地所有者不能很好代表被征地农民利益

根据我国的法律，农村土地属于集体经济所有，因此在征地的过程中，从法律的程序来看,地方政府不需要直接与单个的农户沟通，只需要村委会干部同意即可。虽然法律上规定了征地公示、村民代表大会等等程序，但是实际操作过程村民并没有太多的权力和权利来反抗不合理的征地。对于农户而言，他们只拥有土地承包权而没有土地所有权。对于村委会干部而言，一方面征地收益中的相当一部分属于村集体经济组织，由其支配[13]；另一方面,上级地方政府的征地压力与村民的不合作压力相权衡,往往是地方政府占上风。

（五）土地浪费严重

这一现象主要表现在工业区、开发区。现在的工业用地大部分是以成本价甚至低于成本价的方式出让，由地方政府利用土地进行招商引资，这个价格显然远远低于市场价格。企业的土地成本低，那么利用土地的效率也相应降低。然而，这个问题在目前的体制内却无法得到有效解决。

四. 中国征地制度改革的可能方向

地方政府是征地以及其它国家政策的具体执行者，因此当地方政府与中央政府利益不一致时,仅仅依靠中央行政性的宏观调控无法从根本上解决目标。因此，如果要降低地方政府的征地激励，重要的是降低地方政府从征地中能够获取的增值收益。简单的说，必须重新设计土地增值收益分配机制。然而，只要是由政府决定征地范围和征用价格，就会难以约束地方政府的征地冲动，地方政府的征地冲动和中央政府难以有效控制地方政府的征地行为是目前征地制度存在问题的关键。

（一） 赋予被征地农民参与征地补偿价格形成机制的权利

科学合理的征地补偿价格的决定机制理应是被征地农民能够参与并表达意愿的谈判机制。因此，必须取消集体代替农户参与征地决策的权利，在征地过程中，必须是也只有是被征地农户才有权利决定放弃农地的代价。

（二）赋予集体建设用地自由流转的权利

被征地农户必须有能力来识别土地的价值。因此必须完善建设用地市场，打破地方政府对建设用地市场的垄断，培育集体建设用地市场。由于城市的边界模糊不清，非农化的土地既可以被解释为城市土地，也可以被解释为集体建设用地,即使在宪法条款不改变的前提下，集体建设用地流转也没有违背宪法的规定。集体建设用地市场的形成，必将显化农地的价值，提供充分的地价市场信息，有助于被征地农民理性地参与征地补偿价格的确定。

（三）改革现有的土地税制

如果赋予集体建设用地自由流转的权利、允许被征地农户参与征地补偿价格的制定，那么可能导致的结果是被征地农户分享了地方政府投资所带来的土地增值收益。针对这个问题，可以对农民持有的房产和地产开征所得税。

（四）提高补偿标准

目前农地价值的补偿标准不够合理，改革是共识，但是怎么改存在争论。第一种改法比较极端，周其仁认为应放弃农地的代价。第二种方式是估算土地增值收益中政府行为导致的大致比例。我国实践中操作的策略可以概括为“市场价值的不完全补偿，兼顾政府和农民的利益”。就目前来看，实行市场价值的完全补偿难度甚大。因为市场价格不易判断，双边垄断下大家的心理价格相差甚大；并且很多征地行为出于非公共利益，例如建设商业广场、迪士尼等。

（五）缩小征地范围

我们要尽可能地缩小征地范围，是否可以通过其他手段将部分土地用于城市建设？两种途径：按照日本的列举法，法无授权不可为；或者司法判例，但与目前实施的法律体系不太兼容。比如同一个事件在上海和北京的判决会不一样。

五. 小结

中国征地制度历史演变表明，目前的征地制度的主要思路和框架都沿革于计划经济时代，在市场化转型的过程中，征地制度已经不能适应耕地保护、社会稳定的需要。财政分权体制下的地方政府竞争赋予了地方政府大规模征地的激励，而信息不对称使得中央政府难以有效的约束地方政府征地行为。因此，本章在分析中国征地制度的概念特征、演变过程、存在问题和形成原因的基础上，提出了完善集体建设用地市场、赋予被征地农户参与征地补偿价格决定权利以及完善配套税费改革等政策建议。总而言之，目前这套征地制度不可持续，改革大势所趋。但改革面临重重束缚，道路阻且长。

[1] 具体一点分类，征地可以包括征收和征用，征收强调所有权的变化，由集体土地变为国有土地，征用强调使用权的变化，在国有土地上，所有权不因征用发生变化，只是使用权的转移，在集体土地上也可能存在征用，所有权不变的征用是一种临时使用。出于讨论的需要，本文仍然沿用“土地征用”一词来涵盖所有的征地行为，包括现在法律上的征用和征收。

[2] 1982年已经进入从计划经济向市场经济转型时期，但是城市土地市场和房地产市场还远远没有形成。

[3] 参见《中华人民共和国宪法》（1954）。

[4] 参见《城市郊区土地改革条例》（1950）。

[5] 参见《土地改革法》（1950）。

[6] 参见《关于国家建设征用土地办法》（1953）。

[7] 参见《国家建设征用土地条例》（1982）。

[8] 1988年4月12日,第七届全国人民代表大会第一次会议根据我国土地使用制度改革的需要,通过了《中 华人民共和国宪法修正案》,将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形 式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占,买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用 权可以依照法律的规定转让"。修改过的宪法条款为我国土地市场的建立提供了法律依据。

[9] 有学者推断，20倍的补偿标准是因为当时的银行存款年利率为5%左右,根据收益还原法计算出来。

[10] 1982年出台的《条例》第八条首次提出了征地审批权限的问题，并且指出不能“化整为零”来进行征地报批。很显然，当时中央已经意识到地方政府可能采取“化整为零”的方式突破征地审批权限的可能性，虽然以后的“征地审批权限”法律规范一改再改，现实操作过程中地方政府的违规现象仍然屡禁不止。究其根本原因，在于地方政府与中央政府在此问题上的利益不一致。

[11] 参见周其仁：农地产权与征地制度,《经济学(季刊)》,2004(10) ,pp193-210。

[12] 何谓公共利益至今仍然争论不休。最新的研究认为,公共利益必须是所有理性的个人通过公开的讨论所 形成的共识(哈贝马斯,2000,2004)。然而当这种前提不存在的时候,公共利益又如何探寻？

[13] 有学者指出,征地补偿费的20~30%留在村集体，参见：卢晓峰、刘战豫；现行征地制度存在的问题和对策研究，《河南理工大学学报(社会科学版)》,2006 (11) ,pp278-281。

>返回搜狐，查看更多