直接民主与间接民主

密尔被公认为19世纪西方最为重要的自由 主义思想家之一，他的《代议制政府》一书也 被视为自由主义的民主理论的经典之作，在西方 国家学说史上具有突出的地位，是我们研究代议 制民主亦即间接民主的必读书目。该书将代议制 民主视为最为理想的政府形式。作为杰出的自由 主义的民主理论家，密尔系统地阐述了代议制民 主的理论，主张间接民主，但是他却并没有把直 接民主作为间接民主的敌人。虽然密尔也意识到 并深人地分析了直接民主所带来的弊病和危险， 但是他并不因此而否认直接民主的价值，并不因 此将直接民主和间接民主对立起来，相反，他的 代议制民主的理论中包含着直接民主的因素。甚 至可以说直接民主就是他的间接民主理论的重要 组成部分，没有人人参政的直接民主就谈不上间 接民主。

一、间接民主中包含着直接民主的因素 发表于1861年的《代仪制政府》是西方学 者公认的有关议会民主制的经典之作，对英国及 欧美各国的政治制度有较大影响①。该书总结了 西方代议制民主的经验，系统地论证了代议制政 府的各种问题，对代议制政府的性质、职能、议 会选举、行政管理等问题都进行了系统总结和深 人探讨。密尔一方面论证了代议制政府是理想上 的最好的政府形式，另一方面又分析了代议制政 府容易存在的弊病和危险。

密尔认为，“显然能够充分满足社会所要求 的唯一政府是全体人民参加的政府;任何参加， 即使是参加最小的公共职务也是有益的;这种参 加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许 的范围一样;只有容许所有的人在国家主权中都 有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和 人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些 极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不 可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的 理想类型一定是代议制政府了。”②在密尔看来， 最能够满足社会要求的唯一政府是全体人民参加 的政府，只是因为在人口众多、国土辽阔的现代 国家中，所有的人亲自参加公共事务是不可能 的，所以理想的类型只能是代议制政府。“理想 上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最 高支配权属于社会整个集体的那种政府，每个公 民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且， 至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任 某种地方的或一般的公共职务。”③显然，在代 议制政府的理论中，密尔并不排斥民众的政治参 与，并不排斥民众参与公共事务，密尔的间接民 主的代议制政府的主张，并不排斥直接民主，而 是包含了直接民主的因素。他把全体人民参加的 政府视为能够满足社会要求的唯一政府，强调代 议制政府的最高的支配权是属于全体人民的，要 求人民对权力行使有发言权、支配权，甚至要求 每个公民亲自担任公共职务，亲自参加公共事 务。在这里，直接民主不仅不是间接民主的对立 面，而是构成间接民主的因素，甚至可以说直接 民主是他所主张的代议制政府的间接民主的前提 和基础，如果没有民众的政治参与，如果不承认 政府的最后支配权是属于人民的，那就谈不上代 议制政府了，也就谈不上间接民主了。

密尔主张由人民选出的代表来行使公共权力 的代议制政府，代议制政府要求人民具有最高的 最后的决定权，这正是继承了卢梭的人民主权思 想，他还寄希望人民对公共事务的积极参与，甚 至亲自担任社会职务。这些都体现了直接民主的 思想。作为19世纪著名的自由主义思想家，同 那个时代的边沁等功利主义思想家相一致，其自 由主义的思想基础是个人主义。l按照当代的许多 自由主义者的观点，直接民主是与个人主义不相 容的，只有间接民主才与个人主义相一致，似乎 自由主义者就一定反对直接民主。但是，从密尔 《代议制政府》的思想中，我们可以看到，自由 主义者未必就是直接民主的反对者，个人主义可 以同直接民主相容。密尔恰恰就是从个人主义的 立场上论证了直接民主的正当性、合理性，他认 为，每个人都是自己的权利和利益的可靠的保卫 者，因为人总是爱自己超过爱别人的，所以只有 在每个人有权捍卫、支配自己的权利和利益，他 自己的权益才能得到保证、免遭忽视。其实这也 就是“理性人”的观念，每个人最为关心的是 自己的利益，因此每个人总要去作出对自己的最 为有利选择，在经济市场是如此，在政治领域又 为何尝不是如此。既然每个人自己才能最清楚认 识个人利益所在，最清楚地知道该如何捍卫自己 的利益，那么只有在人人有权参与公共事务时， 个人的权利和利益才能最大程度地获得，最大程 度地得到保障。而在君主制下，排斥了民众个人 对政治的参与，个人的权利和利益只有寄望君主 来保护。当一个人被排斥在政治之外，从门外向 自己的永远的主宰者恳求利益的保护，那是多么 令人沮丧，人民对自己的利益、命运没有发言 权，只有求助于君主的恩赐，那是多么可悲的事 情。没有人民的参与权、发言权，人民的利益难 免会被统治者忽视，甚至是残踏。在密尔看来， 只有在人人参政的民主制下，社会整体的繁荣才 能达到更高程度。因此历史上民主制的国家与同 时代的君主专制、寡头专制的国家相比，无疑具 有更高更多的繁荣，将古希腊城邦同古波斯帝国 相比，将现代的民主共和国同封建君主国相比， 明显的事实是:民主制越广泛的国家，越有利于 社会利益的改善，越有利于社会的普遍繁荣。之 所以民主制的国家的社会更加繁荣，正因为民主 制的人人参政能更好地保证每个人的利益的实 现，保证社会整体的繁荣。

按照《代议制政府》中的思想，好的政府 形式的一个重要标准就在于它应该有助于推进、 提高人民的道德和智慧水平。而民主制优于其它 政府形式的一个重要方面就在于，民主制能够保 证民众的政治参与，从而有利于人民的道德和智 慧水平的提高。密尔区分了人的积极性格和消极 性格，积极性格就是具有积极主动的精神，努力 向上，这是民主制国家所需要的，消极性格则是 只要求服从命令、任人摆布，那是君主统治者所 喜欢的。正是代议制政府中的直接民主的形式， 有助于培养公民的积极性格。民主制鼓励人人能 够参政，允许人民轮流担任社会职务，参与公共 事务，发表自己的意见，行使参与政治、参与管 理的平等权利，这就能促进人类的积极性格的发 展，从而推动道德水平和智力水平的提高。而君 主制下，人民是被排斥在政治生活之外，一切听 任君主的安排，人民不关心政治，不关心公共事 务，只关心自己的物质利益、私生活的娱乐和装 饰，那只能培养民众的消极性格。在这样的制度 下，人民的“消极被动暗含在绝对权力这个观念 本身之中”①，人民对自己的命运没有发言权， 不能运用自己的意志，只能听从君主的意志，那 么人民的道德、思想、感情、智力就会缺乏活 力，变得狭隘而不健全，而这只能导致民族的 衰落。

应该指出，在《代议制政府》中密尔并没 有使用直接民主概念，也没有明确指明间接民主 中包括了直接民主的因素。但从我们上面的分析 中，可以看到密尔所主张代议制政府的间接民主 理论中无疑包含着对直接民主形式的肯定。

二、直接民主的弊病和危险

从上所述，我们看到密尔关于代议制政府的 间接民主理论中，包含了直接民主的因素，论证 了作为直接民主形式的公民政治参与的正当性、 合理性、而为直接民主的形式作出了辩护。但 一方面密尔又论证了直接民主形式可能带 来的弊病和危险。他将这种弊病和危险概括为两 条。其一，“庸人统治”，即议会中的普遍无知 和无能或者说是议会中的智力水平的下降;其 二，“多数的暴政”，即议会中占多数的某个阶 级实行阶级立法的危险二密尔所说的代议制政府 的这两种弊病和危险，实际上是代议制政府中的 直接民主因素所带来的弊病和危险。

密尔指出:“现代文明的代议制政府，其自 然趋势是朝向集体的平庸，这种趋势由于选举权 的不断下降和扩大而增强，其结果就是将主要权 力置于越来越低于最高社会教育水平的阶级的手 中。”①密尔的这种判断基于这样的前提，即认 为大多数的民众是平庸的，随着选举权的扩大， 只会把更多的低智力的人选进议会，从而带来议 会的智力水平的下降。议会选举是代议制政府中 的直接民主的形式，民众的选举权的扩大就带来 了议会智力水平下降的危险。其实，具有强烈的 民主价值取向的密尔长期致力于英国当时的议会 改革，甚至对宪章运动也持同情态度，主张扩大 选举权，他认为剥夺那些参加纳税服从法律的人 的选举权是不公平的，是同民主制相悖的。但 是，与此同时密尔却又担心选举权的扩大普及， 会使得那些受教育较少、智力水平较低的人进人 议会，从而使权力掌握在那些教养水平和智力程 度较低的手中。为了防止“庸人统治”这种弊 病和危险，他又提出将受过文化教育作为选举权 的一个根本条件，认为不能把选举权给予那些不 会读写、计算的人。甚至在选举权问题上，他还 进一步提出了复票权的原则，认为应该给那些道 德才智较高的人两票或两票以上的选举权，以防 止由于选举权的扩大造成议会的智力水平的下 降，减少选举权扩大所造成的庸人统治的弊病和 危险。

密尔所讲的代议制政府的另一个弊病和危 险，就是议会中“阶级立法”的问题，这其实 也是直接民主可能带来的多数的暴政的弊病和危 险。所谓阶级立法指的是议会中掌握了权力的多 数，不顾社会的普遍利益，而只是按照自己的阶 级利益的要求去制定法律。“一个人或一个阶级 的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利 益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具 有更大的重要性。发现他们自己被别人崇拜，他 们就变成了他们自己的崇拜者，认为自己应当身 份百倍;另一方面，他们所得到的为所欲为，不 考虑后果的便利，不知不觉地削弱了那种使人期 待后果，甚至是影响到他们自己的后果的习惯。 这是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏 的普遍规律”。②在密尔看来，无论是一个人或 者一个阶级总是关心自己的私利，尤其是掌握了 权力的人，更容易助长对自己私利的追求。即使 是平民阶级也像其它阶级一样会为权力所败坏， 只顾自己阶级的利益。君主们为了自己的阶级利 益会有阶级立法危险性，利用手中权力，谋求自 己阶级的利益，制定符合自己的阶级利益的法律 法规，享有种种特权，从而产生了君主制的弊病 和危险。而作为多数人的统治的民主制，也同样 会有阶级立法的危险，“民主制和其它的政府形 式一样，最大危险之一在于掌权者的有害的利 益，这就是阶级立法的危险;就是意图实现(不 管是否真正实现)统治阶级的眼前利益，永远损 害全体的那种统治的危险”。③在一个国家中， 穷人往往是多数而富人则是少数，作为多数的穷 人阶级就可能通过法律、政策，把租税负担的不 公平份额强加在具有较大收人的那些富人身上， 甚至为了穷人阶级的利益，毫无顾忌地增加租税 的数额。密尔所分析的议会民主制中的阶级立法 的危险，实际上指的是直接民主所带来的危险， 因为选举权的扩大，使得议会中穷人代表增加， 穷人代表又可能只是顾及自己阶级的利益，就会 产生阶级立法的危险。

其实密尔所讲的阶级立法的危险，就是直接 民主可能导致的“多数的暴政”的危险。民主 是遵从多数的原则，实行多数的统治，它实际上 是使多数有发言权，从而是多数的特权政府。多 数人可能制定出有助于自己的利益而有损于少险倾向使民主得以更好地更健康地发展。

密尔在另一本自由主义的经典之作《论自 由》中也指出，代议制政府中“所谓人民意志， 实际上只是最多的或者最活跃的一部分人民的意 志，亦即多数或者那些能使自己被承认为多数的 人们的意志。于是结果是，人民会要压迫其自己 数目中的一部分;而此种妄用权力之需加防止正 不亚于任何他种。”①虽然密尔赞成民主的少数 服从多数的原则，但是他又反对把多数原则绝对 化，反对以多数为理由剥夺少数的代表权、发言 权。他甚至把多数人的意见对少数人的意见的干 涉、压制称为多数的暴虐，认为多数人压制少数 人并不比少数人压制多数人更为正当，即使是一 个人的相反意见也不应该被压制。“假定全体人 类减一持有一种意见，而仅仅一人持有相反意 见，这时，人类要使那一人沉默，并不比那一人 (假如他有权力的话)要使人类沉默较可算为正 当。”②他主张保护少数，尊重少数人的意见， 提出了少数代表权的原则。他认为真正的民主制 应当是代表全体的民主制，是全体人民治理的全 民政府，而仅仅代表多数的民主制只是虚假的民 主制。为此，他主张少数也应当有自己的代表， 有自己的发言权，少数的权利同样应当得到保 护。“少数应当有适当的代表，这是民主制的一 个不可缺少的部分。没有它就不可能是真正的民 主制，只不过是民主制的虚伪装磺罢了。”③密 尔与法国的托克维尔是同一时代的政治哲学家， 他的民主理论受到了托克维尔的很大影响，并对 托克维尔的多数的暴政的思想作出了这样的评 价:“作者清晰地看到可以导致民主像在美国那 样出现多数的统治的一切危险，并对这些危险逐 个进行了独到的分析;但他并没有由此去寻找理 由去反对他认为是人类进步的不可避免的结果的 这种统治形式，而只是指出民主制度的一些弱 点，指出纠正的办法，以使其良好的倾向得到自 由的发展，节制或弱化其不良倾向。”④对托克 维尔的多数的暴政的思想的这一评价，实际上真 实地反映了密尔本人的思想，虽然多数的统治有 其弊病和危险，但并不能以此为理由去反对民主 制度，去反对人民的政治参与，而是要弱化其危。

三、认真对待直接民主 当代一些主张间接民主的理论家，在有意或 无意中忽略了间接民主中的直接民主因素，忽视 了人民亲自参政的直接民主是间接民主的基础和 前提。美国学者萨托利在《民主新论》中分析 了直接民主和间接民主的根本区别，他认为: “直接民主就是人民不间断地直接参与行使权力， 而间接民主在很大程度上则是一种对权力的限制 和监督体系。”⑤这样，他就仅仅把间接民主视 为只是限制和监督权力的体系，而将其同人民直 接参与行使权力的直接民主对立起来。仅仅把间 接民主视为限制和监督权力的体系的观念，也是 当代许多自由主义者所坚持的民主观念，这种观 念忽略了间接民主中的人民权力的基础和前提。 我们当然承认间接民主是现代社会对权力的限制 和监督的体系，但是必须同时承认它是以人民权 力为基础和前提的体系。按照密尔的观点，人民 直接参与公共事务，享有对国家权力的最后支配 权，这是代议制民主的基础和前提。间接民主作 为对权力的限制和监督体系，并不排斥民众的直 接的政治参与，并不排斥直接民主的因素。相 反，人民的直接的政治参与，人民能够直接地参 与行使权力是构成限制和监督权力体系的重要基 础。人民的选举、参与、对权力的监督这些直接 民主的形式是限制或制约权力滥用的有效手段。 人民的选举是任何民主国家所必备的前提，没有 选举的直接民主的形式，就没有真正的代议制民 主，正是人民的选举，人民对国家的领导者有最 终的选择权，才会使国家领导者在行使权力时不 能不考虑到人民的利益、人民的意愿，才会使他 们不敢滥用权力，使他们的权力受到限制和 监督。

正像密尔所看到的那样，人民积极参与公共 事务，甚至直接行使政治权力，才能更好地保证 每个公民的权利和利益，并且它能够有助于提高 人民的智慧和道德水平，从而造就社会利益的增 长，推进社会的繁荣。但是，密尔也客观地分析 了人民亲自参政的直接民主可能带来的弊病和危 险，人民的广泛选举可能导致经选举产生的国家 权力机关的智力水平的下滑，造成国家权力机关 的“庸人统治”，更为可怕的是它可能带来“阶 级立法”的问题，甚至可能导致多数的暴政。当 民主制度在西方社会还刚刚确立的时候，密尔已 客观地分析了人民行使权力的直接民主形式的利 和弊。对人民的直接的政治参与，他既不是一味 地拥抱，也不是一味地排斥，不是简单地对直接 民主的形式说是或者不，这是一个自由主义学者 的理性态度、客观立场。相比较而言，在20世 纪90年代以来国内学术界关于直接民主和间接 民主的问题的讨论，却过于情绪化，过多地将直 接民主和间接民主对立起来，甚至将直接民主看 作间接民主的敌人，过份地排斥直接民主，只强 调直接民主的弊病和危险，而忽略了直接民主的 正当性和合理性。重温自由主义大师密尔的《代 议制政府》，有助于我们澄清这个问题上的认识。 学术界关于直接民主与间接民主的问题的讨 论，有学者将其说成是主张直接民主制和主张间 接民主制两种观点的对立。似乎有人主张人民不 间断地直接参加所有的公共事务，直接行使权 力，直接管理国家，直接决定公共事务的每个事 情。其实，这种完全的纯粹的直接民主制是没有 的，也不会有人主张所有的公共事务都由民众决 定的这样的制度安排。即使是通常被称为直接民 主制典型的雅典城邦民主制，也并非是所有的城 邦公共事务由民众来投票决定。最能体现直接民 主制色彩的公民大会，是所有公民都能参加并决 定城邦的重大事务，但是它既不是所有公民都参 加每一次的公民大会，也不是所有的公共事务都 由公民大会来决定。雅典城邦也有“500人会 议”来执行公民大会的决议，负责日常行政事 务，而并不是由人民直接决定所有的公共事务， 直接行使行政管理的权力。在这个纯粹的意义 上，雅典的民主制也不是完全的直接民主制。因 为完全的直接民主制实际上是不可能的，所有的 公共事务都由所有公民直接决定是不可能的。即 使是人民主权的集大成者卢梭，也并非是主张完 全的直接民主制，卢梭认为，从法理上国家的最 高权力、最终权力是属于人民的，人民主权不可 转让、不可分割、不可代表。但是他并不是主张 一个国家的所有权力都由人民直接来行使，一个 国家的所有公共事务由人民来决定来管理，因此 他才说:“真正的民主制从来就不曾有过，而且 永远也不会有。”①这里所谓的真正的民主制就 是指那种完全的纯粹的直接民主制，它是不可能 存在的。因此，卢梭主张在人民主权的基础上， 国家行政权的行使还可以划分为君主制、贵族制 和民主制，行政权还是要有专门的管理者来行 使，而不是由人民来直接行使。

其实，既没有人主张完全的纯粹的直接民主 制，也没有人完全否定直接民主的形式。主张间 接民主的学者认为:“间接民主并不限制选举权 的扩大与参与，也不完全排斥直接选举与全民公 决，换句话说，在间接民主中，可以审慎地引人 若干直接民主的成分，如直接选举、直接参与和 全民公决。”②这也就是承认间接民主中包含着 直接民主的因素，间接民主制下也应当鼓励公民 参与国家管理。而那些比较强调直接民主的学 者，也没有主张以完全的直接民主制来取代直接 民主制，而是主张在现代的间接民主体制中更多 一些直接民主的因素，让人民有更多的政治参与 的机会，使人民能更多地参与公共事务，民众的 意见能更充分地得以表达，民众的意愿能更充分 地得到体现。可以说，问题并不在于是否以直接 民主制取代间接民主制，而在于是否应当在间接 民主制中更多地采用直接民主的形式，如何在间 接民主制中采用直接民主的形式。

在直接民主与间接民主的争论中，一般学者 都认同现代的政治制度的理想形式是间接民主， 在间接民主的问题上并没有很大的分歧，但是在 直接民主问题上却存在各种各样不同的说法。因 此值得认真对待的是直接民主的问题。正像密尔 所分析的那样，不能简单地说民众政治参与的直 接民主形式就是好或者坏，就是利或者弊，直接 民主的形式可能起好的作用，也可能产生坏的作 用，它既有利的一面又有弊的一面。因此在运用 直接民主的形式时，就应当根据实际的情况，扬 利避害。我们关注的是，在政治制度设计中，需 要在哪个层面、哪个环节采取直接民主形式，让 人民能亲自参与公共事务的讨论、决定，才是更 好更有利。

显然，作为民主国家最高权力机关、国家的 最高领导人，必须是通过民主选举产生，每个公 民都应享有选举的权利，能够直接参加选举，行 使自己的政治权利，没有作为直接民主的选举， 就没有所谓的间接民主，这是现代权力的合法性 的基础。作为国家重大事务的全民公决，也是直 接民主的形式，在民主国家中，那些特别重大的 公共事务是必须通过全民公决的直接民主形式来 决定的，就如欧盟国家所进行的关于欧洲宪法的 全民公决那样，这种重大事务不能由某一个政治 领袖、政治党派的喜好来决定，而必须由全体人 民来决定，这样的直接民主形式是必不可少的。 当然作为全国选举、全民公决的这种直接民主的 形式，不可能经常性地使用，仍然需要其它的各 种直接民主的形式，保证人民的直接的政治参 与。人民能够直接对公共事务发表自己的意见， 参政议政，人民能够直接地参与对公共权力的监 督。虽然人民不可能直接行使公共权力，但是通 过各种的政治参与能够影响制约公共权力的运 用，在民主国家的日常公共事务中民众政治参与 的直接民主形式是不可缺少的。不能以多数的暴 政的名义排斥民众的政治参与，民主需要有民众 的直接的政治参与。现代社会已区分为公共领域 和私人领域，个人更加关注的是私人领域的个人 事务，而不是像古希腊城邦的公民那样，热衷于 公共生活，甚至像选举、全民公决这样的重大政 治活动的投票率也不高，出现了所谓政治冷淡主 义。其实，这正是哈贝马斯这样的学者所担心 的，公共领域的退化正是当代国家的合法化危机 的根源，它可能使民主政治退化为官僚政治，为 此他提出话语民主(协商民主)的构想，以此 重建公共领域，恢复民众对公共事务的自由的讨 论、对话。话语民主就是现代社会的一种直接民 主的形式，“话语并不具有统治功能。话语产生 出一种交往权力，并不取代管理权力，只是对其 施加影响，影响局限于创造和取缔合法性，而是 ‘以围攻的方式’对其施加影响。”①人民可以通 过对公共问题的直接地自由讨论，直接地协商对 话形成共识，影响、制约管理权力的行使，从而 把国家机器的权力约束在人民意志的范围之内。 间接民主制中需要直接民主的形式，但是这 并非是以完全的直接民主制取代间接民主制，并 不是所有的公共事务由民众来决定，在多大范围 内，多大程度上采取直接民主的形式，这里有一 个度的问题，这是值得认真研究的，如果过多地 采取直接民主的形式，就需要过大的成本，甚至 造成政治的肥大症，而且在技术上也是不可行 的。罗伯特·达尔证明了作为直接民主的政治参 与与体制效率之间的关系。假设有一个一万名公 民组成的理想城邦，如果每个公民发言10分钟， 公民大会需要200多个工作日，如果每个公民发 言30分钟，那么公民大会就将持续将近两年的 时间。因此，“如果我们建立一个民主的统治体 制，是希望它能够为公民参与政治决策提供最大 的机会，那么，一个小规模的政治体制中公民大 会式的民主确实显得更为优越;但是，如果我们 希望的，是使它有最大的空间来有效地处理与公 民密切相关的各种问题，那么，一个范围更大、 有必要实行代议制度的单位往往效果更佳，这就 是在公民参与和体制效率之间的两难。”②这就 是说一个公共的组织的规模越小，公民直接参与 就越多，而一个公共组织的规模越大，公民直接 参与就越少，越需要一种间接民主的代议制。因 此，在现代民族国家的层面上，直接民主的难度 就越大，但在自上而下、自大而小的组织层面 上，越是下层的越是小型的公共组织，则可以有 更多的直接民主的形式。如美国社会的乡镇会 议，普通老百姓都能参加，讨论学校、道路、警 察、废物处理等涉及每个人利益的问题，选民中 30%到90%不等的人参加会议，讨论乡镇政策并 用投票方法决定。①中国的村民自治，在村一级 的组织上，当然也可以有更多的村民直接参与村 一级的公共事务，能够有更多的直接民主。当代 中国公共组织，构成国家—省—市—县—镇—村的 不同组织层次，越下层的组织，公民的直接参与就 越多，随着组织层次向上的发展，人数的增加、范 围的扩大，事务的复杂性增大，直接民主的形式就 逐步减少，越需要代议制的民主形式。但是即使在 国家的层面上，如选举、全民公决的直接民主形式 也是不可缺少的;而在最基层的村一级组织上，也不 能是完全纯粹的直接民主体制，所有的村务不可能 都由村民来投票决定，而仍然需要由村民选举出村 民委员会负责日常的事务，也可以说是最基层的代 议制的间接民主。

在间接民主的体制下，直接民主是不可缺少 的。一般说来，公共组织越小直接民主的因素就 越多，公共组织越大直接民主的因素就越少，自 下而上，逐步递减，并非是直接民主越多就越 好。而且直接民主的形式确实存在着“多数的暴 政”的危险性，虽然直接民主并非必然导致 “多数的暴政”，不能以多数的暴政的名义去排 斥直接民主的形式，去排斥民众的政治参与，但 多数的暴政的可能性毕竟是存在的。这是采取直 接民主的形式时，不能不认真对待的一个问题。 直接民主就是人民直接参与公共事务的决定，采 取少数服从多数的原则，但是多数的意见未必就 是正确，如波普所言，没有必要迷信人民的呼声 就是上帝的声音，多数的权力并非必然就是合理 的。“人民罕有是单一的;不同街道上的芸芸众 生、就象会议室里的大人物一样各各不同。如果 他们偶尔在一定程度上异口同声，那他们所说的 未必就是隽言妙语。他们可能正确，也可能错 误。”②多数人作为自利的理性人可能做出有利 自己而损害少数人利益的选择，因此，多数的暴 政的可能是存在的。所以在采用直接民主的形式 时，应当防止产生多数的暴政。既不能因为多数 的暴政的危险性而否认直接民主的形式，也不能 忽视它的危险性，当然防止多数的暴政的办法， 不是完全取消直接民主的形式，而是努力完善直 接民主的形式。防止多数的暴政的最好办法，应 当是对多数的权力有所限制。按照孟德斯鸿的看 法，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不易的一条经验。”③无论是个人的权力、少 数的权力，还是多数人的权力都存在着被滥用的 可能性。而按照密尔的看法，作为理性人的多数 人照样可能仅仅为了多数人自身的利益而不顾少 数人的利益，出现“阶级立法”的弊病和危险。 为了防止多数的暴政，最好的办法就是对多数的 权力有所限制。托克维尔在《论美国的民主》 中深人地分析了多数的暴政的危险性，并主张通 过对多数的权力的有效的限制来防止多数的暴 政。而密尔也提出了保护少数的原则。

有些学者是将直接民主看作假民主，视为间 接民主的敌人，将直接民主与多数的暴政联系在 一起，反对直接民主式的高调民主。其实直接民 主是一把双刃剑，它既可以成为克服暴政的武 器，也可能由于自身的弊病而导致多数的暴政的 危险;它既可以成为自由的保障，也可能成为自 由的敌人。正是因为如此，我们必须认真对待直 接民主，根据实际情况，适度地采用直接民主的 形式，完善现有的某些直接民主的形式，努力防 止直接民主所可能带来的弊端和危险。