法学园地 ▏行政诉讼中附带审查规范性文件需符合哪些条件？

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规范性文件附带审查制度

是指依据《行政诉讼法》规定

对争议行政行为所依据的规范性文件的

合法性一并予以审查认定的制度

那么对规范性文件启动司法审查需要具备哪些条件呢？

法信干货小哥带大家了解此问题的

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启动条件

1.如果所诉行政行为不符合行政诉讼的受案范围，同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围——成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案

案例要旨：行政诉讼中原告提起规范性文件的审查需符合“附带性”的原则。首先，审查对象的附带性，只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象；其次，审查模式的附带性，即对规范性文件的审查只能在针对行政行为合法性审查中附带提出；最后，审查结果的附带性，人民法院对规范性文件的审查是为了确认诉争行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为的合法性，而不就规范性文件的合法性做单独判定。因此，如果所诉行政行为不符合行政诉讼的受案范围，同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

审理法院：四川省成都市中级人民法院

来源：《最高人民法院公布行政诉讼附带审查规范性文件典型案例》

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案例要旨：规范性文件附带审查中，作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象；规范性文件并非行政行为作出依据的，人民法院根据行政诉讼法的规定不予审查。

案号：（2012)南商初字第123号

审理法院：江苏省无锡市南长区人民法院

来源：《人民法院案例选》总第87辑，2014年第1辑

3.对规范性文件附带审查的请求不符合对象和时间条件的，法院不予接纳——澜沧兴源电力工程有限公司、澜沧拉祜族自治县社会保险局劳动和社会保障行政管理纠纷案

案例要旨：当事人提请审查的规范性文件未被作为被诉行政行为的法律依据；其次，申请对规范性文件司法审查必须在一审中书面提出，二审中申请对规范性文件审查不符合诉讼程序相应规定。因此，对上述规范性文件进行司法审查的申请法院不予接纳。

案号：（2017）云08行终9号

审理法院：云南省普洱市中级人民法院

来源：中国裁判文书网 2017-07-17

法信·司法观点

一、对规范性文件启动司法审查的条件

（一）作为行政行为的依据

一个行政行为的作出，可能适用多部规范性文件，提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据，它可以是全部依据，即执行规范性文件的具体内容而作出被诉行政行为，也可以是部分依据，即对其作出具有实体或程序上影响。

（二）依据不合法

根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，行政审判以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据，参照规章。因此，法院在确定被诉行政行为是否具有合法性时，主要是判断其是否依据上述法律文件，这也是“依据不合法”的“法”。

规范性文件“不合法”，包括缺少上位法依据、内容与上位法相冲突、形式不合法如未公布等情形，但对“不合法”的程度没有限制。对于没有上位法依据的规范性文件，其性质本身为造法，严格意义上属于不合法，在法律上并不具有效力，但在实践中却发挥实际作用，因而对抽象行政行为的司法审查，其意义本身并不在于对个案的处理，而是为防止再次侵犯，避免更多的行政争议。

对于存在不合法内容但不属于被诉行政行为依据的规范性文件，是否可以提请审查没有规定，宜通过法律解释予以明确。

（三）一并请求

起诉人只要主观认为被诉行政行为所依据的规范性文件不合法即可，但不能直接起诉。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，单独对规范性文件起诉的，人民法院不予受理。

从本条规定来看，法院审查被诉行政行为，认为所依据的规范性文件不合法，在起诉人没有提出请求之时，不能作出处理。当然，要确定被诉行政行为的合法性，必然要对法律依据进行审查，法院可以在裁判文书论理部分指出被诉行政行为应依据的法律规定，也可以向有关部门提出司法建议，但不宜对所适用的规范性文件合法性及效力作出明确的结论性认定。

（摘自《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，江必新主编、最高人民法院行政审判庭编著，人民法院出版社2015年版第338~339页）

二、规范性文件附带审查请求的提出与受理

人民法院对于规范性文件，没有行政诉讼案件就不能主动进行审查。当公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼时，可以一并请求对作为行政行为依据的规范性文件进行审查，公民、法人或其他组织不能单独就规范性文件不合法提起行政诉讼。

提出审查请求的主体有明确限定，能够提出审查请求的只是受依据该规范性文件作出的行政行为影响的公民、法人或者其他组织，这样规定也能够避免行政机关陷入不断的纠纷之中。公民、法人或其他组织对行政机关作出的行政行为以及作为行政行为依据的规范性文件不服，只能提起一个诉讼，诉讼对象是行政行为而不是规范性文件，且可以提出多个诉讼请求，其中之一是请求人民法院对规范性文件进行审查。

提出附带审查请求的时间，可以在提起行政诉讼时一并提起，如果未能在提起诉讼时一并提出审查请求，至迟应当在第一审开庭审理前提出，此时意味着当事人提出规范性文件附带审查时间已经截止。除非确有正当理由可以在第一审法庭调查中提出，人民法院对当事人提出附带审查请求一律不予接受。当事人在第一审法庭调查中提出的，法庭需要对当事人延迟提出附带审查请求的正当理由进行审查，如果没有正当理由却故意延迟到法庭调查中提出的，法庭对该附带审查请求不予接纳。当事人在第一审庭审结束后、上诉阶段，以及第二审期间和再审期间，都不得再就规范性文件提出附带审查请求。

人民法院登记立案时，需要对提出附带审查请求的主体进行审查，附带审查请求主体与行政诉讼起诉人应当为同一人。同时，还需要审查规范性文件是否作为行政行为依据，如果不是针对作为行政行为依据的其他规范性文件提出附带审查请求，人民法院不予受理。当然，作为行政行为依据的判断标准，在于行政机关及法律、法规、规章授权的组织作出行政行为时作为执法依据引用该规范性文件。并且，基于该规范性文件的规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务作出直接影响。

实践中，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，一并对作为行政行为依据的规范性文件附带请求，如果针对该行政行为的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，人民法院在登记立案时裁定不予立案，那么人民法院针对起诉人提起的规范性文件附带审查请求是否还需要进行审查，立法对此并未规定。一般理解而言，由于规范性文件附带审查不是一个独立诉讼，必须依附于当事人针对行政行为提起的行政诉讼。如果当事人针对行政行为提起的行政诉讼不符合起诉条件，人民法院裁定不予立案，人民法院对规范性文件附带审查请求不应启动审查程序。

（摘自《新

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1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）

第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

前款规定的规范性文件不含规章。

2.《最高人民法院关于适用

第一百四十六条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

来源：法信

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本期编辑：吴安娜

审核：刘江芸