基于双重预防机制的机场安全绩效指标体系设计方法研究

摘要：本文结合国家和民航政策要求，阐述了机场进行双重预防工作机制建设的重要性，提出安全绩效管理指标体系研究的必要性。作者将风险识别管控、隐患排查治理与“海恩法则”相结合，构建了安全绩效管理指标模型，研究了指标设计方法，并例举了指标样例，最后就绩效管理工作推进中的问题提出建议。

一、研究背景

（一）国家对双重预防机制建设的要求

长期以来事故预防不但是企业安全管理工作的出发点，也是管理者始终追求的目标。“预防为主”这一安全生产工作方针要求各行各业时刻居安思危，从源头上防范和遏制事故发生。但是，近年发生的个别重特大事故仍暴露出安全预防领域存在的问题，为此习近平总书记明确提出“对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”的要求。

（二）行业对实施安全绩效管理的要求

绩效是人们实践活动所产生的、与劳动耗费有对比关系的、可以度量的、对社会有益的结果[1]。企业的安全绩效一般从安全事故情况和现实表现两方面来考量。ICAO附件19向缔约国及其航空服务提出了安全绩效管理的要求，安全绩效管理是对组织的安全绩效进行监测和评估，对组织中影响安全状态的因素进行管理，使组织的安全状态达到可接受的安全水平[2]。内容包括指标设置、目标确定、行动计划制定与实施、过程监测与绩效改进几部分。按照中国民航计划，2018年将建立适用的基于安全绩效的监管机制。

（三）机场进行双重预防机制建设的必要性

近年来我国民航机场发展迅速，2017年运输机场已达229个，共保障航班起降1020余万架次，同比增长10.9%。随着航班量持续增加，机场安全运行风险不断加大，有的机场责任安全事件频发，同类事件屡禁不止，甚至个别机场进入“领导对安全状况心里没数，员工对安全问题不知所措，未出事儿普遍侥幸，出了事儿层层处罚”的怪圈。应该看到问题出在这些机场双重预防机制建设上的能力不足，对预防对象、有效预防方法缺乏认知，对预防措施是否落实掌握不够，对预防效果缺乏监控。机场未能实现安全压力的有效传导，安全品质已不适应业务发展的需要。鉴于上述问题，实现企业安全风险自辨自控、隐患自查自治，提升安全生产整体预控能力[3]，推进机场双重预防机制建设势在必行。

二、安全绩效管理指标体系研究的必要性

2018年民航安全工作报告指出当前民航安全管理进入重要转型升级期，实现由他律向自律、由基于规章符合性的管理向基于安全绩效的管理转变 [4]。这种转变是从高速发展向高质量发展的转变，要求我们必须由关注事后管理转向关注事前预防，由关注结果惩戒转向关注过程纠偏。然而这一转变过程需要工作方法的突破和良好的管理工具支撑，安全绩效理念提出后，需要建立一套系统、客观、准确的指标体系，否则会对目标确定、行动计划实施、绩效监测及改进等安全绩效后续管理环节产生较大影响，进而影响整个绩效管理结果。

在此方面，航空公司试点单位率先进行了有益尝试，但国内机场普遍起步较晚，缺少成熟案例。虽然《民航生产经营单位安全绩效管理指导手册》为各单位开展安全绩效管理提供了理论指导，但在具体操作层面，尤其是绩效指标设计方面与机场实际情况结合不足，还需要进行深入研究。本文作者结合多年机场安全管理经验，将风险分级管控、隐患排查治理双重预防机制融入安全绩效指标体系构建中，形成了指标体系设计的思路与方法。

三、安全绩效指标设计思路及方法

（一）建立安全绩效指标体系模型

按照海恩法则，每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故、300起未遂先兆以及1000起事故隐患，它告诉我们事故的发生是量的积累的结果，要想避免上一级事故的发生，必须有效控制住下一级事件的数量,顶层的事故预防要从底层的隐患整改入手。双重预防性工作机制相当于为安全生产事故构筑了两道防火墙，第一道是风险识别和管控，第二道是隐患排查和治理。如风险管控不到位就会形成事故隐患，隐患未被发现或治理不到位就可能酿成安全事故。

评价企业安全绩效，对安全事故后果进行考虑是毋庸置疑的，而由于安全生产效果的滞后性特点，单单是安全事故后果资料不能反映企业的现实情况，也不能发挥安全工作的预防作用[5]，故安全绩效指标需要从结果和预防两个角度来设计。如按照“海恩法则”在其三角形基础上再往下延伸一级，挖掘出“事故隐患”背后潜在的数量未知的危险状态或危害因素，就形成了五层“金字塔”的安全绩效指标构建模型（图3-1）。它显示了从严重事故、轻微事故，到危险源各层级之间的逻辑数量比例，也表明了事故预防的逐级递进关系，我们可根据这一模型来设计安全绩效指标。

图3-1安全绩效指标构建模型

（二）指标设计方法

1．结果性指标设计

结果性指标是用来监控和衡量已经产生结果的事件或活动的指标，往往以目标要求来表述，同时也是目标值，目标一旦突破则需要对责任方进行责任追究。因为结果性事件是我们不希望发生的，所以要对模型上面三层不同后果和影响的事件分级设置指标和目标。如对于“严重事故类”等高后果事件目标是杜绝，对于“轻微事故类”等中后果事件目标是力求不发生，对于“未遂先兆”等低后果事件目标是防止或尽量避免。如发生目标突破情况，则按照层级不同采取相应的处罚和绩效管理措施。

2．隐患管理指标设计

结果性事件的下层是事故隐患，它是导致安全事故发生的直接原因。隐患具有一定隐蔽性，往往表现为管理上的缺陷或漏洞，从预防的角度出发是必须要消除的。隐患类指标可从隐患排查和治理效果两个维度设置。由于隐患排查是隐患“零容忍”的前提（“零容忍”表明对隐患彻底整改的决心，不能将其误解为“零排查”），隐患能否排查出来与人员能力和安全监察效果密切相关，故隐患排查指标设置时要尽量鼓励下属单位积极发现报告隐患，不能将隐患数量作为扣分指标。隐患整改往往需要人、财、物等资源投入，反应了机场对安全的重视力度和认识水平，我们需要对隐患整改的时限和效果进行监控和考核。

3．过程性指标设计

过程性指标是用来监控和衡量安全风险管控过程和效果的安全绩效指标。位于模型最底层的是潜在危险状态或危害因素，它是机场生产作业系统所固有的，往往表现为作业执行状态，任务执行效果，生产过程中人员、设备、环境与作业程序之间是否有效匹配等。过程性指标的设置目的是在机场未发生安全事件时，通过监控能对其安全状态有个准确的判断，并提前将风险控制在可接受范围。这一过程就像人作体检一样，通过医生和仪器检查能够将人体的健康状况通过一份数据化报告来呈现，提示哪些指标异常，哪方面需要注意，应该如何调整等等。过程性指标如同为机场安全建立的一套体检指标，有了这套指标就能对企业定期查体、专项检测，对关键项目还可实时监测，这样就能实现对机场安全的疾病预防、及时治疗目的。

过程性指标设置需要客观真实，有代表性，要避免因指标设置的缺陷导致对安全状况的误判。由于该指标数据需要大量生产过程性信息支持，企业是否建立良好的信息共享机制、形成积极的信息报送渠道很重要，因此不建议将这类指标纳入安全考核范畴。

通过借鉴行业试点单位经验，采用下面两种风险分析方法设计过程性安全绩效指标：

一是运用系统工作分析的方法，细化作业流程，在危险源转化为危险结果的路径上进行正向分析，识别其中的关键环节和控制点，并将其转化为可监控、可衡量的过程性安全绩效指标。

二是运用事故树（FTA）理论，从安全事件结果进行反向分析，查找原因，通过控制原因来达到事故预防目的。根据行业、企业历史发生的各类安全事件调查结果，反推事件中间过程主要因素，并将这些过程因素转化为可监控、可衡量的安全绩效指标。

4．管理性指标设计

除了上述模型所呈现的指标以外，还需要设计管理性指标来促进安全绩效管理过程有效运行，推进行动计划落实，推动行业安全专项治理等，包括以下三类：

一是管理要素类指标，从SMS中提炼相应要素，如：人员培训、安全目标分解、奖惩制度执行等方面；

二是管理任务类指标，如针对鸟击、FOD等行业专项治理任务完成情况，针对不停航施工、航站楼转场任务等机场重要时期安全保障等指标；

三是管理资源类指标，如与机场发展增量相适应的人员、设施设备配备，用于安全隐患整改的资源保障等指标。

四、指标设计需要考虑的几个因素

（一）结果性指标的不同属性

结果性指标对应的是机场各类安全事故和事件，机场特点决定了其安全事件种类的复杂性，在设置结果性指标时应有所考虑。

1．行业安全属性。机场是向航空公司、旅客提供服务保障的民航企业，机场安全要包括保障飞机起降的运输航空安全，飞机地面滑行和作业期间的的航空地面安全，以及防止劫、炸机等非法干扰的空防安全等。

2．公共设施属性。机场作为国家公共基础设施，要保障能源供应、设施系统运行、向航空公司和旅客提供各项服务等，机场安全还要包括民航安全外的生产作业安全、人身安全、设备安全、消防安全、公共区域交通安全等。

3．社会焦点属性。机场是一个地区甚至国家的重要窗口单位，易引发敏感信息成为舆论焦点，故机场安全还应涵盖群体性事件处置、重大负面舆情防控等方面。

（二）指标的分级细化

安全绩效管理过程不仅包括各项生产业务领域，而且涉及到企业由上到下各级组织。安全绩效指标需要分级设置，下级指标应有效承接上一级指标，形成自上而下的指标体系。指标分解过程不是简单的照搬，要与各级组织的安全职责关联，与业务工作关联，与风险控制关联。

（三）指标的可操作性

为了使安全绩效指标具有良好的可操作性，在指标的定义和描述方面应当注意以下问题：一是可量化，指标口径、内容描述要尽量标准化，格式力求规范；二是易衡量，指标数据能够满足后续目标值、警戒值等设置需求，容易操作；三是可获得，指标相关数据在机场生产运行工作实际中能够拿得到；四是能监控，为了确保安全绩效指标的客观真实，应尽量避免人为原因的差错和干扰，最好通过科技手段实现数据实时在线监控。

五、机场安全绩效指标样例

按照以上安全绩效指标体系构建模型和指标设计方法，笔者对国内超大型、大型、中型和支线机场进行了调研，初步研究形成指标样例如下。

（一）结果性安全绩效指标

下表为机场层级的结果性安全绩效指标样例，可供机场上级管理单位参考制定安全目标责任书，对应不同等级后果实施分级考核。

表5-1  结果性安全绩效指标样例

编号

等级

指标/目标样例

属性

考核

Ⅰ-1-1

高后果

杜绝重特大运输航空责任事故。

行业

否决

Ⅰ-1-2

高后果

杜绝劫机、炸机等机上恐怖事件，防止空防安全严重责任事故。

行业

否决

Ⅰ-1-3

高后果

杜绝重大航空地面责任事故，杜绝特大航空维修责任事故。

行业

否决

Ⅰ-2-1

中后果

不发生一般及较大航空地面责任事故。

行业

降级

Ⅰ-2-2

中后果

不发生责任原因造成的航站楼、飞行区、货运库、公共区一般火灾事故。

消防

降级

Ⅰ-2-3

中后果

不发生责任原因造成旅客伤亡的一般安全事故。

人身

降级

Ⅰ-2-4

中后果

不发生民航局规定的重大信息安全事件。

行业

降级

Ⅰ-2-5

中后果

不发生责任原因造成的较大负面社会影响的群体性事件。

社会

降级

Ⅰ-2-6

中后果

不发生责任原因造成的应急救援响应不力事件。

行业

降级

Ⅰ-2-7

中后果

不发生安全信息报告不诚信行为。

信息

降级

Ⅰ-2-8

中后果

不发生责任原因造成的严重负面舆情事件。

社会

降级

Ⅰ-2-9

中后果

不发生机场及合约商员工生产作业中发生重伤或死亡的一般安全事故。

人身

降级

Ⅰ-3-1

中后果

防止发生责任原因造成的交通一般事故。

交通

减分

Ⅰ-3-2

低后果

责任原因事故征候万架次率不超过