最高法院判例：行政允诺履行不能时行政机关的补救义务

湖南省怀化市中级人民法院作出（2016）湘12行初168号行政判决认为，向文生、荆茂英诉求溆浦县政府、大江口镇政府履行2011年7月13日的《承诺书》，鉴于溆浦县政府否认知道该承诺书的存在，并认为没有任何单位和个人要求溆浦县政府履行承诺，故本案应首先确定作出承诺的承诺主体。根据2011年7月13日《承诺书》上的文字记载，载明“……江口镇人民政府郑重承诺……”，而且原溆浦县江口镇人民政府亦在《承诺书》尾部承诺单位处以承诺单位名义加盖公章，原溆浦县江口镇人民政府是作出承诺的承诺主体；溆浦县S308公路改造协调指挥部系溆浦县政府设立的临时机构，负责省道S308溆浦段的公路改造项目，其在《承诺书》上签署意见“同意江口镇政府意见”，并加盖了公章。由于该承诺涉及省道S308溆浦段公路改造拆迁户的安置，溆浦县S308公路改造协调指挥部签署的意见对向文生、荆茂英产生了信赖利益，应视为溆浦县S308公路改造协调指挥部亦向向文生、荆茂英作出承诺。原溆浦县江口镇人民政府与溆浦县S308公路改造协调指挥部向向文生、荆茂英夫妇作出承诺，出具《承诺书》，双方之间形成了一个有明确内容的行政法律关系，原江口镇人民政府与溆浦县S308公路改造协调指挥部应依法诚实作出承诺。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。宅基地的所有权属于农村集体经济组织，我国法律禁止宅基地买卖，也禁止城镇居民购买农村宅基地，且江口镇至今没有设立承诺书中所称的“新街规划区”，原江口镇人民政府与溆浦县S308公路改造协调指挥部承诺向文生、荆茂英夫妇在江口镇新街规划区享有宅基地优先购买权是虚假承诺，且违反上述法律的强制性规定，无法履行，应依法确认原江口镇人民政府与溆浦县S308公路改造协调指挥部作出的承诺违法，并责令原江口镇人民政府与溆浦县S308公路改造协调指挥部采取补救措施。由于溆浦县江口镇和洑水湾乡建制合并设立大江口镇，原溆浦县江口镇人民政府由此产生的法律责任由大江口镇政府承担；溆浦县S308公路改造协调指挥部系溆浦县政府设立的临时机构，其法律责任应由溆浦县政府承担。综上所述，向文生、荆茂英诉求溆浦县政府、大江口镇政府履行2011年7月13日的《承诺书》，因承诺违法，无法履行，一审法院不予支持，但应依法确认承诺违法，并责令溆浦县人民政府与溆浦县大江口镇人民政府采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第七十六条之规定，判决 确认原溆浦县江口镇人民政府于2011年7月13日向向文生、荆茂英作出的《承诺书》违法，责令溆浦县人民政府与溆浦县大江口镇人民政府采取补救措施；驳回向文生、荆茂英的诉讼请求。

湖南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终1131号行政判决认为，行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。行政允诺是单方行政行为，允诺对象不仅仅局限于不特定主体，只要符合行政允诺的实质性要件，特定主体亦能成立行政允诺行为。虽然行政主体可以为了行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项作出允诺，但行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的允诺。本案中，溆浦县对省道S308线（溆浦段）公路进行改造建设，需拆迁向文生、荆茂英位于江口镇江维街的房屋。为了妥善安置拆迁户，2011年7月13日，原江口镇政府承诺，同意向文生、荆茂英在江口镇新街规划区享有宅基地优先购买权（只限两个门面位置，且不能转让）。溆浦县S308公路改造协调指挥部在《承诺书》上签署意见“同意江口镇政府意见”，加盖公章。该承诺的对象是向文生、荆茂英，只要向文生、荆茂英接受该承诺，且江口镇设立新街规划区，溆浦县政府、江口镇政府即应按承诺内容履行义务，向文生、荆茂英享有在江口镇新街规划区两个门面位置的优先购买权。此时，被诉承诺书对江口镇政府产生约束力，接受承诺条件的向文生、荆茂英夫妇有权要求政府履行承诺内容。由此可见，案涉承诺书符合行政允诺的全部要件。

关于向文生、荆茂英上诉提出“涉案房屋拆迁补偿款应是30.08万元，一审认定为30.8万元不当”的理由，经查成立，二审予以纠正。关于溆浦县政府提出“溆浦县政府不是本案的适格被告”和“向文生、荆茂英的诉讼属重复起诉，且超过起诉期限”的理由，经查均不成立，二审不予采纳。

综上所述，一审判决认定事实清楚，虽然一审存在适用法律不当和判决主文不明确导致执行困难的问题，但是判决结论并无不当，依法应予维持。向文生、荆茂英请求依法改判，责令政府兑现承诺的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决 驳回上诉，维持一审判决的结论。

溆浦县政府不服二审判决，向本院申请再审称：（一）二审确定的具体补救办法认定事实和适用法律错误，实践中无法执行。（二）二审裁判的“两个门面位置明显指城镇国有土地性质，宅基地之词系建房用地”属事实认定错误。（三）二审以江口镇新街规划区应当包含“富美新城”项目从而认定承诺书的条件成就属事实认定错误。（四）被申请人的起诉属重复起诉，且已超过法定的起诉期限，起诉应当被驳回。综上，湖南省高级人民法院（2017）湘行终1131号行政判决书认定事实错误，适用法律确有错误，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项的应当再审的情形，请求撤销二审行政判决，改判驳回被申请人的起诉，支持再审申请人的诉讼请求。

向文生、荆茂英答辩称：二审判决尊重事实，是非明了，断案清楚，用法准确，请求依法驳回溆浦县政府的再审申请。

本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，溆浦县S308公路改造协调指挥部是申请人溆浦县政府设立的临时机构，负责省道S308溆浦段的公路改造项目，其在涉案《承诺书》上签署意见“同意江口镇政府意见”，并加盖公章，对被申请人产生信赖利益，法律责任应由溆浦县政府承担。 一审法院认为原江口镇人民政府与溆浦县S308公路改造协调指挥部承诺被申请人在江口镇新街规划区享有宅基地优先购买权是虚假承诺，且违反法律的强制性规定，无法履行，确认该承诺违法，责令承担原江口镇人民政府法律责任的大江口镇政府和承担溆浦县S308公路改造协调指挥部法律责任的申请人采取补救措施，二审法院对一审判决结论予以维持，且进行了充分的说理、论证，本院予以认可。

关于本案执行问题。二审判决中载明：“具体的补救措施可先由双方相互协商确定；协商不成，溆浦县政府、大江口镇政府在本判决生效后60日内按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及当地实施办法的规定，参照本案判决时溆浦县签订国有土地上房屋征收补偿协议并搬迁腾空房屋的最高奖励标准和一次性每户奖励，对向文生夫妇房屋拆迁进行一次性的货币补偿。”本院组织询问时，溆浦县政府表示当地并无征收国有土地上房屋的先例，没有对应的当地补偿标准，但 二审法院所指的参照标准不应局限于溆浦县当地，若当地确无对应标准，溆浦县政府可以参考怀化市或者湖南省其他县市的标准进行。请溆浦县政府按照二审法院的裁判指引和裁判结论及时、充分的兑现行政允诺，用实际行动履行人民法院的生效裁判。

《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（七）项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，向文生以追加申请人为被告，溆浦县人民法院没有管辖权为由撤诉，于2016年10月18日以申请人、大江口镇政府为共同被告向怀化市中级人民法院起诉，不属于上述无正当理由再行起诉的情形，溆浦县政府提出被申请人的起诉属于重复起诉，起诉应当被驳回的主张，缺乏事实和法律根据，不能成立，本院不予支持。

《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，涉案《承诺书》设定的义务对申请人产生羁束，未标示兑现承诺的期限。因此，溆浦县政府提出被申请人的起诉已超过起诉期限，起诉应当被驳回的主张亦不能成立，本院不予支持。

综上，溆浦县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回湖南省溆浦县人民政府的再审申请。

审判长　　刘艾涛

审判员　　杨志华

审判员　　熊俊勇

二〇一九年七月二十三日

法官助理 徐 超

书记员 唐劲松返回搜狐，查看更多