“表决”是程序民主的核心环节

彭真同志曾说过，民主就不能怕麻烦。程序也是法，人大工作一定要按照程序走，不能怕麻烦，在程序上要做到无懈可击。各级人民代表大会及其常委会作为国家权力机关，履职最突出的特点就是，依照法定程序，通过会议形式，集体行使职权、集体决定问题。表决制度是人民代表大会制度的重要组成部分。人大行使立法权、监督权、决定权、任免权，其成果都是通过表决、按照少数服从多数原则作出的，这是人民当家作主、参与管理国家的具体体现。

一、“表决”的基本特点和规则

一是法定性。一方面，参与表决的人员是法定的，即法律赋予其相应职权的人员，如代表可以在大会上进行表决，常委会组成人员可以在常委会会议上进行表决，而列席或者旁听人员就没有表决的权利；正因为表决权是法律赋予的，所以它既是权利，也是责任，必须认真行使。另一方面，表决的事项是法定的，必须是人大职权范围内的事项，而且这些事项必须经过表决程序才能具有法律效力、权威性。二是程序性。提交表决的事项应当经过提出议案、进行审议等程序，在充分发表意见的基础上再提请表决，不能临时动议就表决。三是即时性。表决应当在会议上一次进行，有权表决者同时进行表决，即时宣布表决结果，会外意见无效，事后也不能追补表决。四是真实性。要充分保障民主权利，保证表决者自由真实地表达自己的意愿，表决不受法律追究。五是不可更改性。表决以超过全体代表或者全体常委会组成人员的过半数通过（宪法修改要求超过三分之二以上通过），表决结果法定有效，不可更改，不可重复表决。

二、我国法律关于表决方式的规定

《全国人民代表大会组织法》第18条、《全国人民代表大会议事规则》第53条、《全国人大常委会议事规则》第33、34、35条，分别对全国人民代表大会会议、常委会会议的表决制度作了规定。归纳起来，主要有3方面内容：一是列举了可以采取投票、无记名、无记名投票、举手等表决方式，其中《全国人民代表大会议事规则》明确规定：“宪法的修改，采用投票方式表决”。二是上述3部法律对议案的表决，均作了“或者其他方式”的规定，为实践发展留有空间。三是作出了授权规定，比如《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》均规定，由大会主席团具体决定大会的哪类议案采取哪种表决方式。关于常委会会议的其他表决方式，法律没有明确规定由谁确定，根据有关法律规定的精神，可以由委员长会议提出方案，提请常委会会议确认。

三、全国人大及其常委会会议表决方式的沿革

60多年来，随着民主意识的增强、科学技术的发展，在全国人大及其常委会会议上，曾采用过默示表决、鼓掌通过、举手表决、无记名投票表决、电子表决等诸多方式，这些都是基本且有效的表决方式，同国家权力机关的履职和运行模式是相适应的。

从1954年一届全国人大一次会议到“文化大革命”结束，全国人大及其常委会采用的表决方式主要是鼓掌通过、举手表决。1986年3月，六届全国人大常委会第十五次会议第一次采用电子表决器进行无记名投票。时任常委会秘书长王汉斌说，使用电子表决器，有利于保护投票人的民主权利，便于委员按照自己的意愿来投票。采用电子表决器进行无记名投票后，弃权票、反对票一度出现增多趋势，这在当时被视为民主法治建设的生动体现。比如1988年七届全国人大常委会第二次会议在表决全国人大外事委员会的1位顾问人选时，赞成的共计73票，因没有超过组成人员155名的半数而未获通过。1999年九届全国人大常委会第九次会议在表决关于修改公路法的决定草案时，77人赞成、6人反对、42人弃权，最终差1票没有通过。

在代表大会上启用电子表决器，始于1990年七届全国人大三次会议，会议效率因此得到大幅提升。1992年七届全国人大五次会议表决《关于兴建长江三峡工程的决议（草案）》，有177票反对、664票弃权。会后，著名水利工程学教授潘家铮在接受外国记者采访时说，“那些反对的人对三峡工程的贡献是最大的”。1997年八届全国人大五次会议在表决关于最高人民检察院工作报告的决议时，反对票、弃权票累计达1099票、占40.4%，在全国人大历史上是不多见的。

在地方人大工作实践中，第一次使用电子表决器的是2004年广州市十二届人大第二次会议。此后，电子表决、无记名投票等方式逐步向地方各级人大及其常委会推开。2015年6月，党中央印发关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，明确提出：“积极推进县级人大常委会全部建立电子表决系统”。贯彻落实这一指导性文件精神，目前地方各级人大及其常委会已普遍采用电子表决器。

四、采用哪种表决方式需要综合考量

改革开放以来，全国人大及其常委会的表决方式，从公开、记名逐步向秘密、不记名发展，主要是因为秘密表决能够最大限度地保证表决者的独立性、自主性，使决策既具有民主性、真实性，又兼顾科学与效率。笔者认为，各类表决方式并无好坏、优劣之分，应根据实际需要，确定采用哪种方式，是故现行法律为实践发展留有充分空间。比如鼓掌通过、举手表决等公开方式虽然比较直观明了，有利于营造决议气氛，但容易受外部因素影响；无记名投票和电子表决等秘密方式，虽能更加真实独立地反映意见，但操作程序复杂、技术要求高。在美国等西方代议制国家，除选举事项外，大多采用公开记名方式表决，目的是让选民监督议员按照委托履职、兑现选举承诺，即议员不能够掩饰或者改变自己的政治观点和倾向。

五、以在线方式召开人大会议时的表决方式

近期以来，受新冠肺炎疫情影响，一些地方人大常委会采取视频等在线方式召开会议、进行表决、行使职权。这在地方人大工作和建设的历史上还是第一次，也是人大议事程序和组织机制面临的新情况、新课题。在重大自然灾害、公共卫生事件等特殊情况下，确有必要召开人民代表大会会议或者常委会会议时，运用互联网技术创新会议召开方式是实事求是的、可行的。在具体操作中，需要解决好两个问题：一是会议的召集和组织符合有关法律规定和工作基本要求，比如出席人数、审议发言、投票表决、发言记录、视频档案等；二是选择表决方式要符合实际情况，确保民主、真实，使审议通过的法律、作出的决定决议具有严肃性、权威性，经得起历史和人民的检验。

目前，由于各地使用的在线会议平台大多不具备表决功能，采用无记名投票、电子表决方式的技术条件尚不成熟。同时，视频等在线会议与人员聚集开会的模式不同，无法也不宜采用鼓掌通过、默示表决等方式。因此，可以采用逐一唱名后举手表决或者举手方式进行表决，同步做好视频和文字留档，确保表决结果准确无误。

执笔人：研究室四局 田威

本文为《人大工作研究》2020年第16期