撤还是不撤？谁来撤？如何撤？关于撤销市场主体登记法律性质与实现路径的探讨！

商事制度改革，特别是企业登记便利化改革以来，各类市场主体数量大幅度增长，有力地促进了大众创业和万众创新。与此同时，由于主客观方面的诸多因素，申请人提交虚假材料骗取市场主体登记的现象时有发生，即使实行实名认证登记，仍无法从根本上予以杜绝，被侵权人相关民事权利救济的呼声和需求也日益凸显。因此，用好撤销市场主体登记这一制度设计和工具，非常必要，至关重要。而长期以来，关于撤销市场主体登记，在性质定位和路径选择上，究竟是按照行政许可，还是行政处罚，或者行政监督，亦或兼而有之，各执一词，莫衷一是，本文拟从以下三个维度进行探讨。

01

撤销市场主体登记的法律性质

目前，市场主体登记的基础法律依据来源于《行政许可法》第十二条：下列事项可以设定行政许可之第（五）项：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。不管今后市场主体登记性质如何演变，迄今为止，仍然属于行政许可，并非行政确认或者其他。具体的登记事项、登记规范、监督管理、法律责任等则散见于各种所有制形式或组织形式的行政法规，只到国务院制定和公布《市场主体登记管理条例》（2022年3月1日起施行）方才统一起来。（地方性立法不具有全国范围的普适性和影响力，本文不予探讨）

撤销，本意是指从法律上取消相对人获得的某种资质、资格的行为。撤销市场主体登记的基础法律依据则有两个，一是具有普适性的《行政许可法》第六十九条的相关规定（有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护）；二是仅适用于公司制企业组织形式的《公司法》第一百九十八条的相关规定（违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照）。作为下位法的行政法规的衍生性规定，施行后的《市场主体登记管理条例》对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的情形也作出了相应规定，即经调查认定存在虚假市场主体登记情形的，登记机关应当撤销市场主体登记。

从撤销市场主体登记的原因方面来分析，按照《行政许可法》第六十九条的规定，可分为内因、外因、内外因相结合三种情形。其中，《行政许可法》第六十九条第一款将内因列举为五种情形：一是行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；二是超越法定职权作出准予行政许可决定的；三是违反法定程序作出准予行政许可决定的；四是对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；五是依法可以撤销行政许可的其他情形。这五种情形都属于因行政机关及其工作人员的履职不当或过错而导致的行政登记结果错误。外因的一种情形，即《行政许可法》第六十九条第二款所指被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《公司法》第一百九十八条的相关规定等同于《行政许可法》第六十九条第二款情形，也属于外因。内外因相结合的一种情形，即被许可人以贿赂行政许可机关工作人员等不正当手段，通过里应外合的方式相互勾结提交虚假材料取得行政许可的。这种情形，一案双查，对内追究登记许可人员的相关行政和法律责任，对外追究登记申请人的民事法律责任，视情节给予相应行政处罚。构成犯罪的，将案件线索移交司法机关进一步处理。

那么，撤销市场主体登记的性质是什么？在相关理论与实务中，存在以下几种说法。一是行政许可论，来源于对《行政许可法》第六十九条的理解。二是行政处罚论，来源于对《行政许可法》第七十九条和《公司法》第一百九十八条的理解。三是行政监督论，来源于传统的市场主体登记事项监管工作中形成的某种惯性思维认知，尚无明确的法律文本与条款指向。其中，主要的分歧和争论在于行政许可论与行政处罚论之间。相对于公司登记管理而言，虽然《行政许可法》属于普通法，《公司法》属于特殊法，但鉴于《公司法》是关于主体的组织法和行为法的结合，属于民商私法范畴，并非行政法范畴，相对于撤销市场主体登记这一具体行政行为，登记主管机关以优先适用《行政许可法》为宜。笔者支持撤销市场主体登记具体行政行为法律性质的行政许可论，理由如下：

一是全国人大法工委对此问题的专门答复。关于撤销公司登记的法律性质，全国人大法工委于2017年2月23日在给原国家工商总局的《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复[2017]2号）中明确：“行政许可法第六章监督检查第六十九条第一款对行政机关违法履行职责而准予行政许可的撤销作了规定，第二款对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的撤销作了规定。第七章法律责任第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。依照行政许可法的上述规定，撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。”这个答复可理解为包含两层意思，一是撤销市场主体登记本身是对违法行为的纠正，无论是产生和导致登记过错的根源在于登记机关（适用行政许可法第六十九条第一款）还是登记申请人（适用行政许可法第六十九条第二款和公司法第一百九十八条），都不属于行政处罚，而属于行政许可范畴；二是对以欺骗、贿赂等不正当手段取得市场主体登记的，登记主管机关应当依法给予行政处罚（适用行政许可法第七十九条和公司法第一百九十八条）。这一答复，并非转移主题，答非所问，而是紧扣《行政许可法》和《公司法》的立法宗旨，将两部法律中有关撤销市场主体登记的条款有机结合、综合把握、统筹考量，把撤销行政许可（纠错）与实施行政处罚（惩罚）从法理上严格区分开来，对撤销市场主体登记这一具体行政行为的法律性质作出了精准、明确、权威的阐释。

二是《市场监督管理行政许可程序暂行规定》。国家市场监管总局于2019年8月21日公布并于同年10月1日起施行，其第四章退出程序第二节关于撤销的章节，明确将撤销行政许可规定为行政许可程序中关于退出程序的一个类别，列为退出程序的三种情形（撤回、撤销、注销）之一。并在第四十一条规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，作出行政许可决定的市场监督管理部门或者其上级市场监督管理部门应当予以撤销。第四十二条第一款规定，市场监督管理部门发现其作出的行政许可决定可能存在本规定第四十条、第四十一条规定情形的，参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》有关规定进行调查核实。这里提到的参照行政处罚程序，只是要求作出行政许可决定的行政机关在调查取证核实登记申请人是否提交虚假材料时的一个程序性参考，并非将撤销行政许可行为参照定性为行政处罚。这也是将撤销市场主体登记性质理解为行政处罚论者的一个认识误区。

三是最高人民法院2017年2月21日的行政诉讼判例。这份影响深远的行政判决书（最高人民法院行政判决书[2016]最高法行再104号）的裁判要旨强调：行政许可一经作出，即具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。对于行政机关而言，其自我纠错将会受到严格限制，只有符合法定情形的，行政机关才有权予以撤销或变更。撤销行政许可亦属于实施行政许可。

四是基于行政逻辑的法理推论。撤销市场主体登记，顾名思义，是登记主管机关对某种依申请登记所确立的主体资格事项的自我纠错机制，纠正的内容是错误的主体资格登记事项，而不是引起这种错误结果的某种违法行为（应当另行处理）。国务院新制定公布的《市场主体登记管理条例》更是将撤销市场主体登记直接放在第四章“监督管理”，而没有在第五章“法律责任”中出现，严格与第五章中“责令改正、没收违法所得、处以罚款、责令停业整顿、吊销营业执照”等行政处罚措施区分开来，说明撤销市场主体登记不属于行政处罚。相对于采取欺诈、贿赂手段提交虚假材料骗取市场主体登记的情形，分别适用撤销程序或处罚程序时，通过对比分析，可以发现两者之间：性质不同（实施特殊的行政许可/实施行政处罚）；事由不同（纠正登记错误/纠处违法行为）；对象不同（登记机关/登记行政相对人）；方式不同（制作撤销决定书/制作处罚决定书）；目的不同（维护登记秩序/惩处违法行为），是两个相对独立又相互关联的具体行政行为。撤销不能代替处罚，处罚也不能涵盖撤销，应根据不同情形分别作出相应的行政决定。其中，申请人提交虚假材料骗取登记情节严重的，应对违法当事人给予相应的行政处罚，与撤销市场主体登记并行不悖。

02

撤销市场主体登记的基本原则

《行政许可法》规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。尽管各地市场主体登记机关的机构设置不同，职能配置不同，履行撤销市场主体登记的主体和方式也各有不同，但是基本原则必须遵循，无规矩不成方圆。

1、职责法定原则。规定市场主体登记机关的职能配置、内设机构、人员编制的“三定方案”是最高原则。“三定方案”规定谁负有撤销市场主体登记的职能职责，谁就是撤销市场主体登记的责任主体。在实行行政许可权相对集中改革试点的地区，作为市场主体登记机关的行政审批局与作为市场主体登记主管机关的市场监管局分别履行市场主体登记和事中事后监督管理职责，在撤销市场主体登记上的职责分工上，应以同级机构编制委员会批准印发的“三定方案”为基本遵循。未实行行政许可权相对集中改革试点的地区，承担市场主体登记法定职能的市场监督管理机关，具体负责撤销市场主体登记职责的内设机构，又以机关内设机构“小三定方案”为基本遵循。“小三定方案”中没有明确具体职责分工的，由单位党委（党组）或者行政主要负责人指定的内设机构负责承办。

2、因果关系原则。“谁登记、谁撤销”是撤销市场主体登记的底层逻辑。先有登记错误的因，才有撤销登记的果。谁引发的因，由谁处置后续的果，合乎通常的因果关系原则。因此，一般情形下撤销市场主体登记应当由实施该次登记的市场主体登记机关负责。因市场主体登记机关发生管辖权变更，或者机构改革发生职能调整的，则由承继相应登记管辖权的现登记机关负责撤销。对撤销主体不明确或者有争议的，由共同的上级部门确定。当然，大、小“三定方案”中已明确规定相关撤销市场主体登记的职能职责跨行政部门或跨内设机构发生转移与衔接的，按照规定执行，不受因果关系原则影响。

3、权责对等原则。有权必有责，权责应对等。市场主体登记作为一项行政审批事项，涉及主体的准入、变更和退出，分别对应设立登记、变更登记和注销登记，形成了一个完整的登记闭环。其中，撤销又属于退出的三种情形（撤回、撤销、注销）之一。如果将撤销市场主体登记从行政许可全流程中单列出来，甚至完全脱离行政许可范畴，另行加以区别对待，是对行政许可法律性质的割裂和实施程序的破坏，将导致市场主体登记的权责不对等，进而导致只重视登记数量，而轻视登记质量；只注重行使审批权力，而忽视承担审批责任与风险，破坏了登记的安全性与便利性的平衡，不利于审慎登记和责任追究，弊大于利。

03

撤销市场主体登记的实现途径

1、撤与不撤。登记机关办理撤销市场主体登记时，对符合撤销情形的，以撤销为原则，以不撤销为例外，兼顾法律效果与社会效果。符合《行政许可法》第六十九条第一款和第二款情形之一，或者符合《市场主体登记管理条例》第四十条情形，特别是登记申请人违背诚实信用原则，采取欺诈手段提交虚假材料，冒用他人身份信息取得市场主体登记的违法失信行为，严重干扰了正常的市场主体登记注册秩序，市场主体登记机关必须坚持以人民为中心的发展理念，积极回应公众期待和社会关切，切实维护市场主体登记权威性和“放管服”改革的系列成果，切实保障广大人民群众的合法权益不受侵犯，用活、用足、用好撤销市场主体登记这一法律和政策工具。例外，《行政许可法》第六十九条第三款规定，依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。《市场主体登记管理条例》第四十一条也对撤销市场主体登记可能对社会公共利益造成重大损害或撤销市场主体登记后无法恢复到登记前的状态等情形作出规定，登记机关可以不予撤销市场主体登记，兼顾法律惩治效果与社会公共利益的平衡。

2、谁来撤销。依据职责分工，明确撤销主体。坚持“谁登记、谁撤销”的原则，如果是行政审批局产生市场主体登记错误的因，撤销其错误登记的果，应当由作出该市场主体登记决定的行政审批局继续负责，而不是跨部门转移到彼此之间并没有上下级行政隶属关系的市场监管局来负责撤销相关市场主体登记。在法理上，市场监管局既不是行政审批局的上级行政部门，也不是行政审批局当然的行政授权或行政委托关系人，市场监管局撤销行政审批局作出的行政许可决定，于法无据，于理有违。同理，在市场监管局机关内部，如果是承担市场主体登记职责的机构产生错误登记的因，撤销其错误登记的果，也应当由承担该市场主体登记职责的同一机构负责，而不是转移到其他内设机构来善后处置。也就是说，让某内设机构去承担撤销隶属于同一机关的其他内设机构代表本机关所作出的行政许可，于法于理，都是不妥的。归根到底，登记的归登记，监管的归监管，处罚的归处罚，责权应当清晰和对等，不可职责交叉、混淆错位。

3、怎么撤销。区分情形，规范程序。撤销市场主体登记可分为依职权撤销和依利害关系人请求撤销两大类别。依职权撤销的，属于登记机关或者其上级行政机关的行政纠错与监督程序。例如，未取得国家市场监管总局外商投资企业登记授权的地方登记机关违法登记外商投资企业，该登记机关或者其上级行政机关，应当撤销其超越登记权限的市场主体登记事项。再有，登记机关通过日常监管发现或者接到知情者（非被冒名登记的利害关系人）举报发现申请人提交虚假材料隐瞒重大事实骗取登记的，也应当依职权撤销相关的市场主体登记事项。

依利害关系人请求撤销是当前面临的热点、难点和重点问题，即冒名登记撤销问题，涉及被冒名登记人相关民事权益的行政救济。2019年6月28日印发的《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》就是一个关注社会热点和应对群众诉求的积极举措。但《指导意见》比较原则和抽象，对利害关系人撤销登记请求的受理、公示与调查、审核与决定、送达与归档等一系列工作流程并未作出明确细致的规定，也没有制定相应的文书格式，需要各地登记机关结合本地实际创造性地探索和开展相关撤销工作。一般来说，可按照以下步骤开展撤销工作：一是应对群众诉求，做好受理工作。登记机关要求申请撤销冒名登记人提交《撤销冒名登记（备案）申请表》、身份证件复印件(查验核对原件)、由本人亲笔签字的《承诺书》等材料。被冒用人还可以一并提供身份证件丢失报警回执、身份证件遗失公告、银行挂失身份证件记录、由专业机构出具的笔迹鉴定等有助于认定冒名登记基本事实的其它文件材料；二是做好信息公示和调查取证工作。登记机关受理后，应将涉嫌冒名登记的相关信息通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。公示内容包括冒名登记所涉主体名称、登记时间、所涉登记事项、登记机关联系方式等。登记机关可通过查阅冒名登记涉及的原始档案材料，对主体住所进行现场检查，询问被冒名人、涉及冒名主体的法定代表人、登记代理人和利害关系人等方式，对冒名登记基本事实进行调查核实；三是区分不同情形，审慎作出撤销登记决定。经登记机关调查认定冒名登记基本事实清楚的；人民法院生效裁判文书或其他有权机关已认定冒名登记事实的；人民法院协助执行通知书要求登记机关配合等情形，登记机关应当予以撤销。撤销设立登记的，从法律上讲，其主体资格自肇始就不存在，如果其实际开展经营活动的时间较长，债权债务关系复杂的话，需要慎重对待，以免造成实际债务人借机逃废债务。撤销变更登记的，如原股东或法定代表人已经死亡（或者注销），无法恢复到登记前状态的，也要慎重对待。提交虚假材料骗取登记仅涉及部分投资人，或者高管人员、清算组成员备案的，原则上可采取部分撤销的方式，即只撤销相应的被冒用当事人的身份信息，不作整体撤销处理。撤销登记可能对公共利益和公共秩序造成重大损害的，不予撤销。四是公示撤销信息，强化信用惩戒。撤销登记分别对应设立、变更和注销三大类型。撤销设立登记的，公示主体名称、统一社会信用代码、成立日期；撤销变更登记的，公示恢复至该主体冒名登记前的信息状态(部分撤销的除外)；撤销注销登记的，公示注销登记前的主体信息，并标注“已撤销注销登记，恢复主体资格”。撤销部分股东（投资人），或者董事、监事、高级管理人员、清算组成员备案身份信息的，在公示系统处理结果中标注被冒用人身份信息“已撤销”。上述冒用他人身份登记的涉案信息，应在国家企业信用信息专用模块中予以公示，并对冒用登记责任人采取相关的信用惩戒和登记禁入措施。因虚假市场主体登记被撤销的市场主体，其直接责任人自市场主体登记被撤销之日起3年内不得再次申请市场主体登记。登记机关通过国家企业信用信息公示系统予以公示。

作者系湖南省市场监管局信用监管处处长

潘晓峰

发布单位：中国工商出版社 新媒体部（数字出版部）

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