《中华人民共和国城乡规划法》释义

　　本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

　　本法所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

　　一、按照本条第一款规定,制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守本法。

　　按照本条第三款的规定,规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。划定规划区,要坚持因地制宜、实事求是、城乡统筹和区域协调发展的原则,根据城乡发展的需要与可能,深入研究城镇空间拓展的历史规律,科学预测城镇未来空间拓展的方向和目标,充分考虑城市与周边镇、乡、村统筹发展的要求,充分考虑对保障城乡发展的水源地、生态控制区廊道、区域重大基础设施廊道等的保护要求,充分考虑城乡规划主管部门依法实施城乡规划的必要性与可行性,统筹兼顾各方需要,科学、系统地草拟方案,征求各方意见进行方案比选,并进行科学论证后最终综合确定规划区范围。

　　二、本条第二款对城乡规划体系作出了规定。按照这一规定,城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划,它不是指一部规划,也不是涵盖所有国土面积的规划。城乡规划体系体现的特点是一级政府、一级规划、一级事权,下位规划不得违反上位规划的原则。

　　1.所谓城镇体系规划,是指一定地域范围内,以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据,确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。城镇体系规划是政府综合协调辖区内城镇发展和空间资源配置的依据和手段。城乡规划法不要求省、市、县三级政府都编制独立的城镇体系规划,仅要求编制全国和省域两级城镇体系规划。全国城镇体系规划应综合考虑全国城镇与乡村,东部、中部、西部的协调发展,包括全国城镇空间布局,国家重大基础设施布局等重要内容,用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。省域城镇体系规划的内容包括省域城镇空间布局和规模控制,省域内重大基础设施的布局,为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域,用于指导省域内城市总体规划、镇总体规划的编制。

　　2.所谓城市规划,是指对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。城市规划在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用。

　　按照本条第二款的规定,城市规划分为总体规划和详细规划。详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。

　　城市总体规划,是对一定时期内城市的性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施,是引导和调控城市建设,保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。经法定程序批准的城市总体规划,是编制近期建设规划、详细规划、专项规划和实施城市规划行政管理的法定依据。各类涉及城乡发展和建设的行业发展规划,都应当符合城市总体规划的要求。近年来,随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,为适应形势发展的要求,我国城市总体规划的编制组织、编制内容等都进行了必要的改革与完善。目前,城市总体规划已经成为指导与调控城市发展建设的重要公共政策之一。

　　城市详细规划,是指以城市的总体规划为依据,对一定时期内城市的局部地区的土地利用、空间布局和建设用地所作的具体安排和设计。城市控制性详细规划,是指以城市的总体规划为依据,确定城市建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。控制性详细规划是引导和控制城镇建设发展最直接的法定依据,是具体落实城市总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。制定控制性详细规划应当注意要保证工作及时、到位,使控制性详细规划在空间范围上能有效覆盖。要根据各阶段城镇新区开发和旧城改造的重点,分区域、分阶段开展控制性详细规划的编制工作。编制控制性详细规划要在全面、深入分析研究的基础上进行,并注意与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划相衔接,加强控制性详细规划对土地出让和开发建设的综合调控。同时,还要注意贯彻本法对编制和实施控制性详细规划过程中公众参与的要求。城市修建性详细规划,是指以城市的总体规划或控制性详细规划为依据,制定用以指导城市各项建筑和工程设施及其施工的规划设计。对于城市内当前要进行建设的地区,应当编制修建性详细规划。修建性详细规划是具体的、操作性的规划。

　　按照本法的规定,为了贯彻落实城市总体规划,城市人民政府在城市总体规划制定工作完成后,还应当根据城市总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划,从本地实际出发,制定城市近期建设规划,以加强对城市详细规划制定工作的指导和控制。城市近期建设规划,是对城市的重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护等重点内容作出的安排,以及对近期城市建设的时序、发展方向和空间布局的确定。

　　3.镇是连接城乡的桥梁和纽带,是我国城乡居民点体系的重要组成部分。按照本条第二款的规定,镇的规划分为总体规划和详细规划,镇的详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

　　镇的总体规划是指对一定时期内镇的性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。镇的总体规划是管制镇的空间资源开发、保护生态环境和历史文化遗产、创造良好生活环境的重要手段,在指导镇的科学建设、有序发展,构建和谐社会,服务“三农”、促进社会主义新农村建设方面发挥规划协调和社会服务作用。镇总体规划包括县人民政府所在地的镇的总体规划和其他镇的总体规划。城市人民政府在编制城市总体规划时,可根据需要,将那些与中心城区关系紧密的镇的总体规划同期编制。

　　镇的详细规划,是指以镇的总体规划为依据,对一定时期内镇的局部地区的土地利用、空间布局和建设用地所作的具体安排和设计。镇的控制性详细规划,即以镇的总体规划为依据,确定镇内建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。镇的修建性详细规划,是指以镇的总体规划和控制性详细规划为依据,制定的用以指导镇内各项建筑及其工程设施和施工的规划设计。

　　按照本法的规定,县、镇人民政府在镇的总体规划制定工作完成后,还可以根据本地实际和镇总体规划制定镇的近期建设规划,对镇内重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护等重点内容作出安排,并确定镇的近期建设的时序、发展方向和空间布局。

　　4.乡规划、村庄规划,分别是指对一定时期内乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。对乡规划、村庄规划,由于其规划范围较小、建设活动形式单一,要求其既编制总体规划又编制详细规划的必要性不大,因此,本法没有对乡规划、村庄规划再作总体规划和详细规划的分类,而是规定由一个乡规划或村庄规划统一安排。

　　乡规划和村庄规划是做好农村地区各项建设工作的先导和基础,是各项建设管理工作的基本依据,对改变农村落后面貌、规范乡村无序建设,推进社会主义新农村建设事业具有重要的意义。制定乡规划、村庄规划应当充分考虑农民的生产、生活方式及居住习惯对规划的要求,从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色,依法保护耕地,节约和集约利用资源,保护生态环境,促进广大乡村地区的可持续发展。乡规划和村庄规划的内容应当包括:规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

　　第三条　城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

　　县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄,应当依照本法制定规划,规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。

　　县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。 　　【释义】本条是关于制定城乡规划的法定要求及规划区内的建设活动应当符合规划要求的规定。

　　一、健康、有序的生活环境和生产环境必然要求对空间资源进行合理的布局和安排,并对建设活动依据科学的规划进行规范。“一法一条例”实施多年以来,我国绝大部分城市和镇都已经制定了规划。在本法立法过程中,对规定所有的城市和镇都要制定城市规划和镇规划,并依据规划进行建设的看法是一致的,都认为具有必要性和可行性。

　　二、按照本条规定,城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。乡和村庄制定规划不搞“一刀切”,分为两种情况:一是由县级以上地方人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划的区域,在确定区域内的乡、村庄,应当依照城乡规划法制定乡规划和村庄规划；二是上述规定以外区域的乡、村庄,由县级以上地方人民政府鼓励、指导其制定和实施乡规划、村庄规划。县级以上地方人民政府应当根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则来确定究竟哪些区域的乡、村庄必须依法制定规划。这一规定的实质是:法律要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划,不要求所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划,但省、自治区、直辖市人民政府及市、县人民政府有权确定辖区内的哪些乡、村庄应当制定乡规划和村庄规划,上述区域内的乡、村庄需要依法制定规划,其他区域的乡、村庄可以在县级以上地方人民政府的鼓励、指导下制定和实施乡规划、村庄规划。

　　三、按照本条规定,城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求；乡、村庄规划区内的建设活动也应当符合规划要求。也就是说,无论是城市、镇,还是乡、村庄,凡是制定了规划的,其规划区内的建设活动都必须符合规划的要求,违反规划的行为要依法予以处罚。

　　第四条　制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

　　在规划区内进行建设活动,应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

　　县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际,在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。 　　【释义】本条是关于制定和实施城乡规划必须遵循的原则以及应当依法在规划区内进行建设的规定。

　　一、本条第一款对制定和实施城乡规划应当遵循的原则作了规定。

　　1．城乡统筹原则。这是制定和实施城乡规划应当遵循的首要原则。在制定和实施规划的过程中,就要将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑,适应区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全各方面的需要,合理配置基础设施和公共服务设施,促进城乡居民均衡地享受公共服务,改善生态环境,防止污染和其他公害,促进基本形成城乡、区域协调互动发展机制目标的实现。

　　2．合理布局原则。规划是对一定区域空间利用如何布局作出安排。制定和实施城乡规划应当遵循合理布局的原则,就是要优化空间资源的配置,维护空间资源利用的公平性,促进资源的节约和利用,保持地方特色、民族特色和传统风貌,保障城市运行安全和效率,促进大中小城镇协调发展,促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。省域城镇体系规划中的城镇空间布局和规模控制,城市和镇总体规划中的城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局都要遵循合理布局的原则。

　　3．节约土地原则。人口多、土地少,特别是耕地少是我国的基本国情。制定和实施城乡规划,进行城乡建设活动,要改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况,必须始终把节约和集约利用土地、依法严格保护耕地、促进资源、能源节约和综合利用作为城乡规划制定与实施的重要目标,做到合理规划用地,提高土地利用效益。本法规定乡、村庄的建设和发展,应当因地制宜、节约用地；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,不得占用农用地；确需占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续后再核发乡村建设规划许可证等均体现了这一原则。

　　4．集约发展原则。集约发展是珍惜和合理利用土地资源的最佳选择。编制城乡规划,必须充分认识我国长期面临的土地资源缺乏和环境容量压力大的基本国情,认真分析城镇发展的资源环境条件,推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变,建设资源节约环境友好型城镇,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

　　5．先规划后建设原则。先规划后建设是城乡规划法确定的实施规划管理的基本原则。这一原则要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划,县级以上人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划区域内的乡和村庄必须依法制定乡规划和村庄规划。各级人民政府及其城乡规划主管部门要严格依据法定职权编制城乡规划；要严格依照法定程序审批和修改规划,保证规划的严肃性和科学性；要加强对已经被依法批准的规划实施监督管理,在规划区内进行建设活动,必须依照本法取得规划许可,对违法行为人要依法予以处罚。

　　二、本条第二款是关于在规划区内进行建设活动,应当遵守有关法律、法规的规定。即在规划区内进行建设活动,除了要遵守城乡规划法以外,还要遵守土地管理法、水法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等有关土地管理、自然资源和环境保护等法律及其配套法规。

　　三、本条第三款是关于确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准的规定。城市、镇的发展规模、步骤和建设标准应当由县级以上地方人民政府在城市总体规划、镇总体规划中合理确定。确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准应当根据当地经济社会发展的实际,不能为了搞“政绩工程”、“形象工程”贪大求洋,盲目扩大发展规模、提高建设标准。

　　第五条　城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。 　　【释义】本条是关于城乡规划与相关规划的关系的规定。

　　一、国民经济和社会发展规划是各级政府对本辖区内未来的国民经济和社会发展所作的规划,对经济、社会、文化建设发挥着重要的作用。按照本条规定,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划。

　　二、对于城乡规划与土地利用总体规划的关系,土地管理法规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模；在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系,调整的是城市、镇、村庄等居民点之间的相互关系,不是覆盖全部国土面积的规划。而土地利用总体规划,是指在一定区域内,根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济、社会条件,对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、战略性的总体部署和安排。城乡规划与土地利用总体规划在合理利用国土资源,促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等规划的目标上是一致的。但是,城乡规划和土地利用总体规划也各有侧重。土地利用总体规划主要是以土地利用为核心,处理建设用地与农用地的关系,以保护基本农田和耕地等土地资源为主要目标,侧重于从宏观上对土地资源及其利用进行功能划分和控制,为土地用途管制提供依据。城乡规划则是从城乡各项建设的空间布局进行考虑,主要侧重于规划区内的建设土地和空间资源的合理利用,以引导控制建设项目的空间布局和建设活动的有序进行,其核心是保证规划区内用地的科学合理使用。城乡规划体系中的城镇体系规划、总体规划等确定的经济社会发展目标及空间布局等内容,也为土地利用总体规划提供宏观依据。从制定和审核的程序看,负责制定和实施国土规划、土地利用规划的国土资源部门有责任参与城乡规划的编制与审核等工作,而城乡规划主管部门也要参加国土规划和土地利用总体规划的编制、审核等工作。二者必须相衔接才能在保护好耕地的同时搞好城乡建设。因此,本条规定,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当与土地利用总体规划相衔接。

　　三、我国涉及城乡空间布局的规划很多,如土地利用总体规划、海洋功能区规划、流域综合规划、港口规划、公路规划、民用机场建设规划、防洪规划等。就这些规划与城乡规划的关系,土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、港口法、铁路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保护法、人民防空法、电力法等十多部法律作了相应规定。这些法律规定主要分为三种情况:一是土地管理法、海域使用管理法等分别要求城市、镇、村庄规划与土地利用总体规划、海洋功能区划相衔接。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分别要求流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,草原的保护、建设、利用规划,港口规划,公路规划以及民用机场建设规划等与有关城市、镇、村庄规划相协调。三是铁路法、防洪法、文物保护法、消防法、人民防空法、电力法等分别要求将铁路的线路、车站、枢纽以及其他有关设施的规划,城市防洪规划,历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划,消防规划,人民防空工程建设规划以及城市电网的建设与改造规划等纳入城市总体规划。

　　关于城乡规划与其他规划的关系,原城市规划法规定,城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调；《村庄和集镇规划建设管理条例》规定,村庄、集镇规划的编制,应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据,并同有关部门的专业规划相协调。实践中,城乡规划不是一个孤立和封闭的体系,城乡规划的编制要以其他专业规划为基础,城乡规划编制中涉及很多基础性数据和资料,如人口规模、建设用地规模、产业发展方向、交通布局等都来源于各个专业管理部门。同时,由于城乡规划确定了将来城乡的空间发展方向,提出了建设活动的总体要求,这些反过来都会影响专业规划的制定。因此,城乡规划应当与各个专业规划相协调。对此,本法除了明确城乡规划与土地利用总体规划应相衔接外,对城乡规划与其他专业规划的关系没有作重复规定,即城市总体规划还应当继续依法与有关专业规划相协调,防洪、消防等有关专业规划还应当继续依法纳入城市总体规划。

　　第七条　经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。 　　【释义】本条是关于城乡规划的法律地位的规定。

　　本条规定,经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据,这就明确了经依法批准的城乡规划的法律地位。规划区内的建设活动、规划管理都必须按照经依法批准的城乡规划进行,城乡规划主管部门不得违反城乡规划给予规划许可,建设单位不得违反城乡规划进行建设,否则都应当承担相应的法律责任。

　　为了避免一些地方政府及其领导人违反法定程序随意干预和变更规划,本条规定,未经法定程序不得修改已经批准的城乡规划。本法第四章对修改城乡规划的法定条件和程序作了严格的规定。

　　第八条　城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是,法律、行政法规规定不得公开的内容除外。 　　【释义】本条是关于城乡规划公布的规定。

　　一、城乡规划关系着各行各业的发展,关系着广大人民群众的切身利益。为了提高政府工作的透明度,促进依法行政,保证规划的顺利实施,提高公众的规划意识、参与意识和知法守法的自觉性,便于公众对规划进行监督,必须及时将依法批准的城乡规划予以公布。原城市规划法规定,城市规划经批准后,城市人民政府应当公布。城市规划法实施十多年来的实践证明,依法公布经批准的规划,有利于公民、法人和其他组织了解规划的具体内容,严格按规划进行建设,促进全社会对城乡规划实施监督。城乡规划法保留了这一规定,并加以修改和完善。

　　二、本条对城乡规划的公布机关、公布时限和公布原则作了规定:

　　1．城乡规划的公布机关。城乡规划经依法批准后,有权公布的机关是城乡规划组织编制机关。具体而言,全国城镇体系规划应当由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门公布；省域城镇体系规划由省、自治区人民政府公布；城市总体规划由城市人民政府公布(直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府公布)；县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府公布,其他镇的总体规划由镇人民政府公布；城市的控制性详细规划由城市人民政府城乡规划主管部门公布；镇的控制性详细规划由镇人民政府公布；县人民政府所在地镇的控制性详细规划,由县人民政府城乡规划主管部门公布；乡规划、村庄规划由乡、镇人民政府公布。

　　2．城乡规划公布的时限。经依法批准的城乡规划,城乡规划组织编制机关应当及时公布,以利于公民、法人和其他组织尽早获得有关规划的信息,并按照规划从事建设活动。

　　3．城乡规划公布的原则。即除法律、行政法规规定不得公开的内容外,城乡规划的其他内容都应当公布。 　　第十七条　城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。

　　规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

　　城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。 　　【释义】本条是关于城市、镇总体规划的内容和期限的规定。

　　一、城市、镇总体规划是城镇发展与建设的基本依据,是调控各项资源(包括水资源、土地资源、能源等)、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。为充分发挥城市、镇总体规划的综合调控作用,发挥其合理高效配置空间资源、优化城镇布局的功能,本条规定了城市、镇总体规划的内容,包括两个方面,即应当包括的内容和强制性内容,强制性内容是必备的内容。

　　根据本条第一款规定,城市、镇总体规划应当包括的内容有:城市、镇的发展布局；功能分区；包括土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等)在内的用地布局；综合交通体系,如对外交通设施和主要道路交通设施布局；禁止、限制和适宜建设的地域范围,即划定禁建区、限建区、适建区和已建区,并制定空间管制措施；综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等各类专项内容。

　　强制性内容是指城市、镇总体规划的必备内容,应当在规划图纸上有准确标明,在规划文本上有明确、严格、规范的表述,并提出相应的管制性措施。确定规划的强制性内容,是为了加强上下级规划的衔接,确保规划得到有效落实,确保城乡建设能够做到节约资源、保护环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,并且能够以此为依据对规划的实施监督检查。规划的强制性内容有以下几个特点:一是规划的强制性内容具有法定的强制力,必须严格执行；二是下位规划不得违背和变更上位规划确定的强制性内容；三是涉及规划强制性内容的调整,必须按照法定的程序进行。

　　根据本条第二款规定,城市、镇总体规划应当包括以下强制性内容:规划区范围；规划区内建设用地规划,包括规划期限内城市建设用地的发展规模,土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建设用地面积、容积率、人口容量等)；城市、镇基础设施和公共服务设施,包括城镇主干道系统网络、城市轨道交通网络、大型停车场布局,饮用水水源取水口及其保护区范围、给水和排水主管线的布局,电厂与大型变电站的位置、燃气储气罐站位置、垃圾和污水处理设施位置,文化、教育、卫生、体育和社会福利等方面主要公共服务设施的布局；应当控制开发的地域,包括基本农田保护区,风景名胜区,湿地、水源保护区等生态敏感区,地下矿产资源分布地区,各类绿地的具体布局,地下空间开发布局；自然与历史文化遗产保护,包括历史文化名城名镇保护规划确定的具体控制指标和规定,历史文化街区、各级文物保护单位、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线；生态环境保护与建设目标,污染控制与治理措施；防灾减灾工程,包括城镇防洪标准、防洪堤走向,城镇防震抗震设施,消防疏散通道,地质灾害防护,危险品生产储存设施布局等内容。

　　二、根据本条第三款规定,城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。文本表述使用的是“一般”为二十年,也就是在特殊情况下可以少于也可以多于二十年,但总体上应为二十年,具体由编制机关掌握,审批机关进行相应的审查。城镇总体规划的期限设置为二十年,一是为了防止规划频繁修改,影响经济和社会发展；二是提高规划的指导性,让人民群众对城市建设与发展有一个合理的预期；三是防止规划期限过长,无法适应经济社会的发展,导致规划与现实脱节。为了使人民群众合理预期城市将来的建设和发展,也为了保证城市总体规划的连续性,本条同时规定,城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出一些预测性的安排。

　　第十八条　乡规划、村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色。

　　乡规划、村庄规划的内容应当包括:规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。 　　【释义】本条是关于乡规划、村庄规划的编制原则和内容的规定。

　　一、建设社会主义新农村,是当前我国面临的新的历史任务。要建设社会主义新农村,必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象,做到规划先行、全盘考虑、统筹城乡,避免盲目建设。以前,乡村规划主要是由《村庄集镇规划建设管理条例》这一行政法规规范,与城市规划形成了二元管理结构,导致乡村规划管理薄弱,大部分地区未编制规划,已经编制规划的,也未能充分体现农村特点,难以满足农民生产和生活需要。为改变这一现象,实现城乡统筹发展,加强规划管理,确保规划能落到实处,对乡村建设起到应有的作用,本条对乡村规划的内容作了规定。

　　二、本条第一款对乡村规划的编制原则作了规定,即乡村规划应从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色。从农村实际出发,即应当避免盲目照搬城市规划,或者提出不符合当前发展阶段与当地农业经济发展不相适应的规划。应提高规划对乡村建设的指导作用,充分考虑农村经济、社会及文化发展现状,合理确定应当制定规划的区域及规划区范围。尊重村民意愿,即村民作为乡村建设的主体,对乡村未来发展有着自己的期望与理想,在规划编制过程中应当将这些预期体现出来,用于指导其生产、生活。如果乡镇人民政府强加一个未考虑其意愿的规划,将可能引发矛盾,不利于社会主义新农村建设。另一方面,规划要尊重村民意愿并不意味着要完全按村民的意愿来编制规划,乡村规划也要服从上级规划对工农业用地布局等方面的安排。体现地方和农村特色,即社会主义新农村建设要求尽可能发挥地方特色及农村特色,以满足村民的生产生活所需。

　　三、根据建设社会主义新农村的要求,针对实践中存在的乡村规划盲目模仿城市规划,缺乏针对性的问题,本条第二款对乡村规划的内容作了规定,强调乡村规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围,并充分考虑村民的生产生活需要。同时为了保障全乡统筹发展,本款要求乡规划还要包括本行政区域内的村庄发展布局。

　　乡规划包括乡域规划和乡驻地规划。乡域规划的主要内容包括:提出乡产业发展目标,落实相关生产设施、生活服务设施以及公益事业等各项建设的空间布局；落实规划期内各阶段人口规模与人口分布情况；确定乡的职能及规模,明确乡政府驻地的规划建设用地标准与规划区范围；确定中心村、基层村的层次与等级,提出村庄集约建设的分阶段目标及实施方案；统筹配置各项公共设施、道路和各项公用工程设施,制定各专项规划,并提出自然和历史文化保护、防灾减灾等要求；提出实施规划的措施和有关建议,明确规划强制性内容。乡驻地规划主要内容包括:确定规划区内各类用地布局,提出道路网络建设与控制要求；建立环境卫生系统和综合防灾减灾系统；确定规划区内生态环境保护与优化目标,划定主要水体保护和控制范围；确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容及要求；规划建设容量,确定公用工程管线位置、管径和工程设施的用地界线等。

　　村庄规划的主要内容包括:安排村庄内的农业生产用地布局及为其配套服务的各项设施；确定村庄居住、公共设施、道路、工程设施等用地布局；畜禽养殖场所等农村生产建设的用地布局；确定村庄内的给水、排水、供电等工程设施及其管线走向、敷设方式；确定垃圾分类及转运方式,明确垃圾收集点、公厕等环境卫生设施的分布、规模；确定防灾减灾设施的分布和规模；对村庄分期建设时序进行安排,并对近期建设的工程投资等进行估算和分析。 　　第十九条　城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。 　　【释义】本条是关于城市控制性详细规划的编制、审批和备案的规定。

　　一、控制性详细规划主要是要确定建设地区的土地使用性质和使用强制性控制指标,道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求,它是城市规划实施管理的最直接法律依据,是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。具体内容应当包括:确定规划范围内不同使用性质用地的界限,确定各类用地内适宜建设、不适宜建设或者有条件地允许建设的建筑类型；确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标,确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求；提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；根据交通需求分析,确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施；规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高；根据规划建设容量,确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线,进行管线综合,确定地下空间开发利用具体要求；制定相应的土地使用与建筑管理规定。

　　二、根据本条规定,城市控制性详细规划的组织编制主体是城市人民政府的城乡规划主管部门；其编制依据是城市总体规划；其审批程序是城乡规划主管部门组织编制完成后,报本级人民政府批准。考虑到控制性详细规划应当依据城市总体规划进行编制,为防止城乡规划主管部门在编制过程中,违反城市总体规划或者任意改变城市总体规划确定的各项指标,本法同时要求本级人民政府在批准控制性详细规划后,还应当同时报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。这是因为本级人大常委会在城市总体规划制定过程中进行了审议,并且城市总体规划也依据审议意见作了修改完善,人大常委会有权也应当对城市总体规划的具体落实进行监督。而上一级人民政府批准了城市总体规划,控制性详细规划作为城市总体规划的具体落实,上一级人民政府对此也有职责进行监督。

　　第二十一条　城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。 　　【释义】本条是关于修建性详细规划编制的规定。

　　一、修建性详细规划主要是用以指导各项建筑和工程设施及其施工的规划设计,它一般针对的是某一具体地块,能够直接应用于指导建筑和工程施工,一般包括以下内容:规划地块的建设条件分析和综合技术经济论证,建筑和绿地的空间布局、景观规划设计,布置总平面图,道路系统规划设计,绿地系统规划设计,工程管线规划设计,竖向规划设计,估算工程量、拆迁量和总造价、分析投资效益。修建性详细规划的成果由规划说明书和图纸组成。二、本条规定了以下几个方面:第一,修建性详细规划的对象是重要地块,也就是说修建性详细规划针对的不是整个城市也不是整个镇,它只对某一具体的地块提出规划设计要求。同时这一具体地块应当是重要地块,如果任何地块都编制修建性详细规划,那么成本将很高。第二,修建性详细规划的编制主体是城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府,城市、县人民政府城乡规划主管部门针对城市总体规划及县人民政府所在地镇总体规划所划定的规划范围内的重要地块编制修建性详细规划,而镇人民政府则针对其编制的镇总体规划所划定的规划范围内的重要地块编制修建性详细规划。第三,编制修建性详细规划的依据是控制性详细规划,是对控制性详细规划的具体落实,不得改变或变相改变控制性详细规划对用地规模,用地布局等的规定。编制修建性详细规划应当符合控制性详细规划同时也就意味着其应符合城镇体系规划、城镇总体规划。第四,本条没有规定修建性详细规划应经批准或备案,主要是因为修建性详细规划是用以指导某一具体(重要)地块的建筑或工程的设计和施工,已经属于控制性详细规划的具体落实,再报经批准或备案的意义也就不大了。第五,修建性详细规划不是一定要编制的。实践中可以对那些确有需要的重要地块编制修建性详细规划。

　　第二十四条　城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。 　　从事城乡规划编制工作应当具备下列条件,并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格,取得相应等级的资质证书后,方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作:

　　(一)有法人资格；

　　(二)有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师；

　　(三)有规定数量的相关专业技术人员；

　　(四)有相应的技术装备；

　　(五)有健全的技术、质量、财务管理制度。

　　规划师执业资格管理办法,由国务院城乡规划主管部门会同国务院人事行政部门制定。

　　编制城乡规划必须遵守国家有关标准。

　　【释义】本条是关于城乡规划编制单位的资质要求和规划师执业资格的规定。

　　一、依照本条规定,城乡规划的具体编制工作应委托具有相应资质的城乡规划编制单位进行。城乡规划编制单位独立于城乡规划组织编制机关从事规划编制的具体工作,承担编制工作的依据是与城乡规划组织编制机关签订的委托合同,双方的权利义务关系由委托合同确定。

　　二、依照本条第二款的规定,城乡规划编制单位从事规划编制工作应事先取得行政许可。

　　1.行政许可的实施机关是国务院城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门,也就是说取得规划编制资质,应向这两级城乡规划主管机关申请。

　　2.申请人取得资质等级的条件是:具有法人资格；有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师；有规定数量的相关专业技术人员；有相应的技术装备；有健全的技术、质量、财务管理制度。申请人在申请资质等级时应当出具有关证明材料,城乡规划主管部门受理申请后根据有关标准进行审查,经审查合格的,发给相应的资质等级证书。

　　3.不同的资质等级的规划编制单位应在其资质等级许可的范围内从事相应的规划编制工作。国务院城乡规划主管部门对此作了具体规定。

　　三、规划师执业资格管理属于一项行政许可,与城乡规划编制单位资质等级管理一样,除遵守本法的各项规定外,还应当符合行政许可法对行政许可设定、实施等的规定。具体从事规划编制工作的规划师的执业资格管理办法,本法授权由国务院城乡规划主管部门会同国务院人事行政部门制定。

　　第二十六条　城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。

　　组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。 　　【释义】本条是关于城乡规划编制中的公众参与程序的规定。

　　一、城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一,也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的重要依据。但是在实践中,有的地方在制定城乡规划和实施城乡规划过程中,缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与,规划的科学性和严肃性存在不足。城乡规划作为相当长时期内某一个城镇或者乡村建设和发展的指导,对居民(村民)的生产生活影响很大。因为城乡规划确定了特定地域的使用用途及使用规模,有些国家还允许国家根据规划对私有财产进行征收,有些国家甚至认为,城乡规划是对公民发展权的限制。可见城乡规划对公众的既有利益与未来预期都将产生极大的影响。因此在规划编制过程中,有必要扩大社会公众参与,构建社会公众参与城乡规划制定的制度性保障机制。

　　二、社会公众参与的前提是组织编制机关应当将城乡规划草案予以公告,以供专家和社会公众研究,提出意见。为防止组织编制机关走过场,确保社会公众的充分参与,本法明确规定了不得少于30日的公告期。组织编制机关在具体工作过程中,应当设置长于30日的公告期,但不是越长越好,应当在效率与确保公众参与二者间寻求平衡。

　　三、社会公众参与的形式是组织编制机关在报送审批前组织专家论证会或听证会或其他形式听取专家和公众意见。专家论证会、听证会可以针对城乡规划草案整体,也可以针对城乡规划中的某一重点或难点问题。其他的形式包括座谈会、调查问卷、向社会公开征求意见等。总之,任何形式的征求意见所要达到的目的是社会公众与专家的充分参与,保障各种利益群体能够在对其既有利益与未来预期有影响的城乡规划的制定过程中发表意见。这既是为了保证规划制定的民主性,也是为了真正实现规划制定的科学性。

　　四、本条规定组织编制机关应当在报送审批的材料中附具专家和公众的意见,并对城乡规划草案采纳意见情况及理由进行说明。这样规定可以保证有关人民政府能够在审批时充分考虑社会公众意见,从多个角度了解城乡规划草案,更好地把握城乡规划草案的可行性,得出较为科学的批复意见。

　　第三十六条　按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

　　前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。 　　【释义】本条是关于选址意见书核发程序的规定。

　　一、我国建设单位的土地使用权获得方式有两种:土地使用权无偿划拨和有偿出让。按照我国城市房地产管理法的有关规定,土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨用地共包括四大类:国家机关用地和军事用地,城市基础设施用地和公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地以及法律、行政法规规定的其他用地。社会公共事业与广大群众的切身利益息息相关,与全社会的公共利益紧密相连,它的建设需要大量资金的投入,建成后投资方却难以获得丰厚利润,因此鲜有企业能够承担且愿意承担公共事业的建设。由国家无偿划拨公共事业建设用地,则可以确保社会公共事业用地的需要,节省建设投资成本,保障社会公共事业的顺利建成。

　　二、本条规定,按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。其中,按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目主要是指列入《国务院关于投资体制改革的决定》之中关系国计民生的重大建设项目。重大建设项目的选址,不仅对建设项目本身的成败起着决定性的作用,而且对城市的布局结构和发展将产生深远的影响。一个选址合理的建设项目可以对城市长远的发展起到促进作用,同样,一个选址失败的建设项目也会阻碍城市的发展。在建设项目可行性研究阶段,通过对建设项目选址的宏观管理,一方面,可将各项建设的安排纳入城乡规划的轨道,使单个建设项目的安排也能从城市的全局和长远的利益出发,经济、合理地使用土地。另一方面,可通过政府宏观管理,调整不合理的用地布局,改善城乡环境质量,为城乡经济运行和社会活动及人民生产、生活提供理想的空间环境。通过建设项目选址意见书的核发,既可以从规划上对建设项目加以引导和控制,充分合理利用现有土地资源,避免各自为政,无序建设；又可以为项目审批或核准提供依据,对于促进从源头上把好项目开工建设关,维护投资建设秩序,促进国民经济又好又快发展具有重要意义。

　　选址意见书作为法定项目审批和划拨土地的前置条件,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。省、市、县人民政府城乡规划主管部门收到申请后,应当根据有关法律法规规章和依法制定的城乡规划,在法定的时间内对其申请作出答复。对于符合城乡规划的选址,应当颁发建设项目选址意见书；对于不符合城乡规划的选址,不予核发建设项目选址意见书并说明理由,给予书面答复。

　　三、建设项目选址意见书适用于按国家规定需要有关部门进行批准或核准通过行政划拨方式取得用地使用权的建设项目,其他建设项目则不需要申请选址意见书。这主要是因为,随着国有土地使用权有偿出让制度的全面推行,除划拨使用土地的项目(主要是公益事业项目)外,都将实行土地使用有偿出让。对于建设单位或个人通过有偿出让方式取得土地使用权的,按照城乡规划法规定,出让地块必须附具城乡规划主管部门提出的规划条件,规划条件要明确规定出让地块的面积、使用性质、建设强度、基础设施、公共设施的配置原则等相关要求。由此可见,通过有偿出让方式取得土地使用权的建设项目本身就具有与城乡规划相符的明确的建设地点和建设条件,不再需要城乡规划主管部门进行建设地址的选择或确认。

　　第三十七条　在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。

　　建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。 　　【释义】本条是关于以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目申请建设用地规划许可证的核发程序的规定。

　　一、在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,并取得城市、县人民政府城乡规划主管部门核发的建设项目选址意见书后,建设单位方可向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证。

　　二、划拨用地的建设用地规划许可证办理程序是:建设单位在取得人民政府城乡规划主管部门核发的建设项目选址意见书后,建设项目经有关部门批准、核准后,向城市(县)人民政府城乡规划主管部门送审建设工程设计方案,申请建设用地规划许可证。城市(县)人民政府城乡规划主管部门应当审核建设单位申请建设用地规划许可证的各项文件、资料、图纸等是否完备,并依据控制性详细规划,审核建设用地的位置、面积及建设工程总平面图,确定建设用地范围。对于具备相关文件且符合城乡规划的建设项目,应当核发建设用地规划许可证；对于不符合法定要求的建设项目,不予核发建设用地规划许可证并说明理由,给予书面答复。

　　三、建设单位只有在取得建设用地规划许可证,明确建设用地范围及界线之后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。

　　第三十八条　在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。

　　以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

　　城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

　　【释义】本条是关于以出让方式取得国有土地使用权的建设项目建设用地规划许可证的核发程序的规定。

　　一、按照城市房地产管理法及配套行政法规的有关规定,土地使用权出让,是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让可以采取招标、拍卖、挂牌出让或者双方协议的方式。凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。土地使用权出让制度的实施,适应了社会主义市场经济制度的要求,有利于通过市场竞争机制优化土地资源配置、实现土地的经济价值,从而提高土地使用效率,增加国家财政收入。

　　通过国有土地使用权有偿出让方式取得土地的建设单位办理建设用地规划许可证的程序是:在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权有偿出让合同的附件,在签订国有土地使用权有偿出让合同、申请办理法人的登记注册手续、申领企业批准证书后,持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权有偿出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门,应当审核建设单位申请建设用地规划许可证的各项文件、资料、图纸等是否完备,并依据依法批准的控制性详细规划,对国有土地使用权出让合同中规定的规划设计条件进行核验,审核建设用地的位置、面积及建设工程总平面图,确定建设用地范围。对于具备相关文件且符合城乡规划的建设项目,应当核发建设用地规划许可证；对于不符合法定要求的建设项目,不予核发建设用地规划许可证并说明理由,给予书面答复。

　　二、对于未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。随着国有土地有偿使用制度改革的深入,土地供给方式发生了深刻变化。为适应土地供给的逐步市场化,切实加强和改进国有土地使用权出让的规划管理,在国有土地使用权出让过程中,城乡规划主管部门必须充分发挥综合调控作用,加强对国有土地使用权出让的指导和调控,保障城乡规划的有效实施。控制性详细规划以城市、镇总体规划为依据,细分地块,并对具体地块的土地利用和建设提出控制指标和规划管理要求,明确了规划地块内的面积、使用性质、建设强度、基础设施、公共设施的配置原则等相关控制指标和要求,是城乡规划主管部门引导和控制土地使用和各项建设活动的基本依据。根据控制性详细规划,确定规划条件,限定建设单位在进行土地使用和建设活动时必须遵循的基本原则,强化了城乡规划主管部门对国有土地使用状况的规划调控和引导,有利于促进土地利用符合规划确定的发展目标,为实现城乡协调、可持续发展提供了保障。

　　三、规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分,城市、县人民政府城乡规划主管部门不得擅自在建设用地规划许可证中改变。 　　第四十四条　在城市、镇规划区内进行临时建设的,应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的,不得批准。

　　临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。

　　临时建设和临时用地规划管理的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定。 　　【释义】本条是关于临时建设规划许可的规定。

　　一、临时建设是城镇建设中,因临时需要搭建的结构简易、依法必须在规定期限内拆除的建筑物、构筑物或其他设施。临时建设需要占用城市、镇特定的公共空间,对城镇日常运行、规划实施等都会产生一定的影响,必须进行严格的控制,纳入城镇规划管理。

　　二、本条第一款是关于临时建设的规划许可的规定。按照这一规定,实施规划许可管理的临时建设是在城市、镇规划区内进行的临时建设,其他区域内的临时建设无须事先取得本条规定的规划许可。临时建设规划许可的审批机关为城市、县人民政府的城乡规划主管部门。临时建设规划许可的审批条件是:不得对城市、镇的近期建设规划的实施产生影响；不得对城市、镇的控制性详细规划的实施产生影响；也不得对城市、镇的交通、市容、安全等造成干扰。有上述情形之一的,城市、县人民政府的城乡规划主管部门不得批准该临时建设。

　　三、本条第二款是关于临时建设的拆除期限和拆除方式的规定。临时建设是相对于永久性建设而言的,临时建设具有临时性,即用后就要及时拆除。本条第二款要求临时建设应当在批准的使用期限内拆除；拆除的方式是自行拆除。违反上述规定,临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的就要承担本法规定的法律责任。

　　四、本条第三款是关于授权省、自治区、直辖市人民政府制定关于临时建设和临时用地规划管理的具体办法的规定。这主要是考虑到我国各地方发展不平衡,不同地区城镇临时建设工程的用途和使用周期也不尽相同。授权省、自治区、直辖市人民政府制定各自关于临时建设和临时用地规划管理的具体办法,有利于各地根据本地的实际情况和需要,作出有针对性和可操作性的、符合自身实际需要的办法。省、自治区、直辖市人民政府可以在政府规章中规定具体的临时建设的批准机关、批准程序等内容。　　

　　第四十五条　县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收。

　　建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。 　　【释义】本条是关于建设工程竣工后的规划核实以及竣工资料的规划管理的规定。

　　一、本条第一款是关于建设工程竣工后的规划核实的规定。建设工程从开工至竣工是一个连续的生产过程,在这个过程中,对建设单位是否严格按照本法规定以及规划许可要求进行建设,城乡规划主管部门有权进行监督检查。建设工程竣工后的规划核实环节,就是在建设工程竣工后验收前的重要一环。

　　按照本款的规定,建设工程竣工后的规划核实应当在建设工程竣工后,竣工验收前进行。规划核实应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行,内容是核实建设工程是否符合规划条件,即主要对建设工程是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核。对于符合规划许可内容要求的,应当及时提出有关核实的意见；经规划核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收。没有经过县级以上地方人民政府城乡规划主管部门予以规划核实的,建设单位也不得组织竣工验收。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行规划核实时应当按照国务院的有关规定进行。

　　需要说明的是,对建设单位是否严格按照本法规定以及规划许可要求进行建设,有关城乡规划主管部门的监督检查应当贯穿建设工程的整个建设过程,而不应简单地只进行开工前的规划许可以及竣工后的规划核实。从建设工程开工至竣工的任何时段,只要有关城乡规划主管部门发现建设单位有违反本法规定未取得规划许可或者未按照有关规划许可的规定进行建设的,都可以依照本法的有关规定给予其相应的行政处罚。城乡规划主管部门应当积极主动地对建设单位是否严格按照本法规定以及规划许可要求进行建设予以监督检查,及时对建设单位不符合法律及规划许可规定的行为予以纠正。

　　二、本条第二款是关于建设工程竣工资料的规划管理的规定。建设工程竣工资料是城市建设档案的重要内容。城乡规划主管部门收集、整理、保存建设工程竣工资料是城乡规划管理的重要内容。没有完整、准确、系统的城乡建设档案资料,城乡规划和建设就失去了基础和依据,将造成城乡建设的混乱和无序,给各项建设工程留下隐患,对基础设施安全、有效运行构成严重的威胁。这一点在地下管线和隐蔽工程建设过程中体现得尤为明显。为此,必须高度重视城乡规划制定与实施过程中的建设档案的收集、整理和保存,以建立完整、清晰、系统的城建档案资料,为城乡规划和建设发展提供及时、准确、科学的依据。因此,本条第二款要求,建设单位应当在竣工验收后向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料,期限为竣工验收后的六个月内。未按照上述规定报送有关竣工验收资料的,将承担本法规定的法律责任。　　

　　第五十条　在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。

　　经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。 　　【释义】本条是关于因修改规划或者建设工程设计方案的总平面图给当事人造成损失应依法给予补偿的规定。

　　一、行政许可法明确规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。在城乡规划的实施过程中,城乡规划主管部门依据经法定程序批准的城乡规划,核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。在核发这些许可证书后,规划主管部门不得擅自改变已经生效的行政许可。但由于客观情况发生了重大变化,为了公共利益的需要,城乡规划可以依法做出相应的修改。由于城乡规划的修改,就有可能导致城乡规划主管部门变更或者撤销原发放的行政许可证书,这时就要对被许可人合法权益造成的损失给予补偿。

　　城乡规划主管部门按照法定的条件和程序核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证后,取得该许可的被许可人即取得了从事该项行为的合法权利。如果此时城乡规划被修改,并导致被许可人的合法权益受损的,应当依法给予补偿。本条第一款规定中的修改城乡规划是依法修改,即依照本法规定的权限、条件和程序对城乡规划所做的修改,反之非依本法规定的权限、条件和程序对城乡规划的修改,都是不合法的,都是没有法律效力的,也就不能构成本条规定的给予补偿的条件。

　　二、根据本条第二款规定,因修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图,给利害关系人造成损失的应依法给予补偿。修建性详细规划,是由建设单位依据经依法批准的控制性详细规划以及城乡规划主管部门提出的规划条件,对所在地块的建设提出的具体的安排和设计。建设工程设计方案的总平面图,是建设工程的总平面配置图,一般包括用地界限、城市道路红线、建筑后退红线、建筑分布、总建筑面积、容积率、绿地率等基本指标。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图应予以公布,它们是建设单位进行建设活动的直接依据,不得随意修改。由于情况发生变化,确实需要修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见。同时,城乡规划主管部门决定对修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行修改,对利害关系人的合法权益造成损失的,应依法给予补偿。这里规定的“修改”,是指对已经依法审定并公布的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行的修改,即由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府重新依法审定经过修改的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。建设单位不得自行对修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行修改,否则即属于违法行为。

　　三、本条第一款、第二款规定的都是依法给予“补偿”,而不是“赔偿”。“补偿”与“赔偿”是有区别的,“赔偿”即行政赔偿,它是因违法行政行为,给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的赔偿。“补偿”是相对于合法行政行为而言的,行政机关的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的补偿。本条规定的修改城乡规划是规划主管部门依法进行的,是一种合法的行政行为,因此给被许可人造成的损失应当给予补偿。本条规定的因修改城乡规划和建设工程设计方案的总平面图给当事人的合法权益造成损失给予补偿的前提条件有两个:一是对当事人的财产造成了损失。这种损失是客观存在的,能够具体确定的,而不是想像的。这种损失只包括财产损失,不包括精神损失。二是财产损失与修改城乡规划和建设工程设计方案的总平面图有直接的、必然的联系,即存在因果关系。