伦敦启示录

新华社客户端 2021-09-27 17:04 33987

郊区新城能否崛起，需取决于天时地利人和。

文|秦潇雨、李栋   编辑顾佳贇

截至1980年6月，1946年开始兴建的克劳利卫星城，只有人口7万多（夏道陵/摄）

人类永远需要为自己创造新的空间。近两个世纪来地球人口爆炸式增长驱动了土地开发的迅速蔓延。城市是极具韧性的复杂适应系统，就像生物体一样随着人类社会的演变而持续进化。历史上几乎所有人为遏制城市扩张的努力似乎都被城市增长的客观事实所打破。既然遏制是徒劳的，如何应对城市扩张预期所带来的复杂性，就成为一项高难度的挑战。

纵观全球城市规划史，建设新城已成为大城市应对城市扩张的经典解决方案。新城崛起，旧城不死。

新城起源——英国的田园之城

20世纪初，伦敦是全球范围内郊区化进程最为显著的城市之一，伦敦成为这个时期所有大城市中问题最凸显的城市，极具研究意义。

新城的理念源于19世纪末英国规划师埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）提出的田园城市概念和理想城市模型，其设想的田园城市是将大城市中一定规模的人口与就业转移到新建的、开阔的、自给自足的新城中去，从而避免维多利亚时期的过度拥挤、环境恶化等城市问题。霍华德创办的田园城市协会在1903年、1920年自筹资源，建设了两个实验性质的田园城市。

而后，霍华德的两位助手恩温（Raymond Unwin）和帕克（Richard Barry Parker）进一步发展了田园城市的思想。1922年，恩温出版了《卫星城的建设》，正式提出了“卫星城”的概念，指出卫星城既是具有现代城市属性的独立城市空间单元，又是从属于大城市（母城）的派生空间，提议将卫星城建设作为防止大城市蔓延的解决方案。卫星城理论是针对田园城市实践过程中出现的问题所做出的理论创新，对后来的大城市空间规划产生了深远影响。

战后重建——大伦敦规划和新城运动

二战期间，英国城市因大轰炸遭到了前所未有的摧毁。战后的英国开始了城市重建，也由此迎来了其城市规划史上的全新格局。

其中最为经典的案例就是1944年由阿伯克隆比（Patrick Abercrombie）主持的大伦敦规划。

大伦敦规划以一组同心圆为基本空间结构，在距伦敦中心城区约50英里的半径范围内划分了四个圈层——内圈层、郊区层、绿带和乡村外环，并通过环路对每一圈层进行界定，同时布局放射状的道路系统，对于每个圈层设置不同的空间管制政策。在内圈层降低人口密度，在乡村外环则通过建设新城转移中心城过载的人口，并通过绿带实行强制隔离，以便控制郊区土地开发无序蔓延的趋势。规划提出将超过100万规模的人口迁移到郊区卫星城、既有农村城镇和新城的混合体中。

在大伦敦规划的影响下，英国于1946年批准了《新城镇法》（New Towns Act 1946），此举拉开了英国大量建设新城的序幕。这段时期英国政府把“新城运动”纳为国家战略。

这一时期英国的新城运动主要目的还是为了缓解二战后的住房短缺，安置在战争中流离失所的居民以及从稠密贫困地区溢出的人口。在一系列推动下，接下来的半个世纪里英国分三个阶段（主要集中在上世纪40年代-70年代）建造了20多个新城。

回顾英国的新城运动，的确在一定程度上有效疏解了伦敦等大城市中心城的密集人口，缓解了城市压力，遏制了城市过度蔓延，政策目标实现了一定意义上的成功。尽管其中的几个小城镇已经成为各具规模的多中心城镇体系，但英国的新城运动整体而言并未对伦敦的单中心空间格局产生实质性动摇，伦敦在漫长的新城运动之后依然保持着强大的向心力，主要原因是在伦敦广阔的腹地中并未出现能在一定程度上可与之相竞争的中心城市。

大伦敦的重建成为20世纪城市发展史上的经典案例，也引发了全球各地大城市的相继效仿，美国、法国、德国、意大利、日本、韩国各大城市也陆续开展了新城规划和新城运动。

罗马并非一日建成，有的新城成为了人类史上的奇迹，有的则湮没在历史烟尘中供后人审视。

复杂的观望——中国新城何以发展？

伦敦大学学院（University College London）巴特雷特规划学院教授吴缚龙在其著作《为增长而规划：中国城市与区域规划》（Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China）中阐释了中国城镇化的特殊机制，论证了中国城市规划的根本动因在于对增长的强烈需求。他认为，这种增长导向的发展理念在新城规划中显得尤为突出。

中国的城镇化进程曾长期滞后于西方发达国家，但在改革开放以来的40多年间突飞猛进，呈现出人口急速集聚之势。根据联合国发布的数据，按照居住在城市区域的人口计算，上世纪60年代英国的人口城镇化率已超70%，但随后半个世纪以来基本保持相对稳定，如今人口城镇化率约为82%。而中国人口城镇化率从改革开放前的18%激增至2019年的60.6%。

为了应对城市人口激增和疏解大城市功能的需求，中国的新城新区建设蔚为壮观。从1992年设立第一个国家级新区浦东新区至今，全国已经有19个国家级新区，各类国家级经济技术开发区、高新技术开发区、综合保税区、边境经济合作区等不计其数。

郊区新城能否崛起，需取决于天时地利人和。

何谓天时？从资本的时间价值角度来看，最为重要的就是新城发展的时代机遇。城市的成长是有周期的，城市在某些外部条件激活时会有快速生长的时期。在中国，城市加速增长最为重要的变量就是持之以恒的政策利好，一以贯之的规划蓝图和源源不断的资本投入。

何谓地利？从宏观格局来看，新城是否位于一个蓬勃发展的城镇群之内，这是大势。新城的潜力取决于其在区域中的地位，在城市中的功能及其在城镇体系中的能级。新城与周边的连接程度也至关重要，交通设施的通达性和基础设施的完备程度决定了新城的辐射范围和服务能力。新城在城镇群中的区位条件和与中心城市的连接度将共同决定其自身发展的基本面。

何谓人和？人口增长永远是新城发展可持续的动力，然而吸引人口迁移并非轻而易举。最为高效的方法之一，就是依靠赋予新城特殊的功能定位，以产业发展和配套服务来吸引人口聚集。例如，北京市的新城建设，《北京市城市总体规划（2004-2020）》规划在“两轴－两带－多中心”城市空间结构的基础上，形成中心城－新城－镇的市域城镇结构，规划新城11个，重点发展位于东部发展带上的通州、顺义和亦庄3个新城。《北京市城市总体规划（2016-2035）》则突破性地提出高水平规划建设北京城市副中心，示范带动非首都功能疏解。自此，多年前谋划建设的通州新城在北京新城体系中得以脱颖而出，成为北京未来最具潜力的城市板块。

（秦潇雨 中国城市规划设计研究院未来城市实验室，智慧城市专家，城市规划师；李栋 清华大学中国新型城镇化研究院高级研究专员，博士，正高级工程师）

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